Tout quitter ?

Les traités fondateurs de l’Union européenne créent une communauté d’États sur le mode supranational, une union ayant un degré d’intégration semblable à celui d’un État fédéral si ce n’est davantage, sans pour autant constituer un véritable État. Au contraire, les traités internationaux classiques créent des obligations pour les États dans des domaines très délimités et n’entraînent pas une intégration à part entière. Dans ce cas, la préservation de la compatibilité des obligations internationales créées avec les choix démocratiques et la souveraineté est garantie par le droit de retrait. Si le gouvernement issu des élections nationales décide de désengager l’État d’une convention ou d’une organisation internationale, il peut exercer son droit de retrait, sans préavis ou en respectant la procédure spéciale et le préavis éventuellement prévus. Un droit de retrait existe aussi normalement dans les confédérations d’États, puisque ses membres y demeurent souverains. En revanche, il n’y a pas de droit de retrait ou de droit de sécession formel dans les États fédéraux, même s’il peut exister théoriquement (1).
 
Jusqu’au traité de Lisbonne, les traités européens ne prévoyaient aucune clause de retrait volontaire de l’Union. Dans une Union élargie à vingt-sept et qui s’est engagée sur de nouveaux élargissements qui pourraient la porter à une trentaine d’État, la clause de retrait (2) volontaire introduite à l’article 50 du TUE peut être considérée comme une procédure ultime de déblocage en cas de problème grave avec un État membre (3) . L’article 50 prévoit ainsi que « tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l'Union » après avoir notifié son intention au Conseil européen. Ce dernier va fixer une feuille de route à l’Union pour négocier avec l’État « un accord fixant les modalités de son retrait » et ses « relations futures avec l’Union ».
 
Cet accord doit être approuvé en codécision par le Parlement européen, puis par le Conseil statuant à la majorité qualifiée et dont l’État concerné se sera préalablement retiré des délibérations et décisions. Immédiatement ou à une date négociée avec l’État retrayant, les traités cessent de lui être applicables.
 
Les auteurs inter-gouvernementalistes considèrent généralement que cette innovation introduite par la Convention pour l’avenir de l’Europe dans le projet de traité constitutionnel et aujourd’hui dans le TUE via le traité de Lisbonne, contribuerait à mettre un terme au débat sur la nature de l’Union. La présence d’une possibilité de retrait volontaire de l’Union européenne serait une preuve « du fait que l’Union n’est pas un État fédéral, mais une association volontaire entre États, lesquels demeurent libres de décider souverainement s’ils entendent ou non en rester membres. » (4) Cette position est discutable. Que l’Union ne soit pas à ce stade devenue un véritable État au sens de la théorie générale de l'Etat ou du droit international et avec une plénitude de souveraineté étatique, n’est guère contesté. Qu’elle soit le produit d’une association volontaire d’États qui ont signé et ratifié les traités qui la fondent, et non d’une contrainte directe exercée par des ambitions impérialistes appuyées par une occupation militaire, non plus. Que cette possibilité de retrait volontaire remette en cause le dogme de l’irréversibilité des transferts de souveraineté au profit de l’Union (qui nourrit toute la jurisprudence communautaire), pas davantage. Très clairement, il s’agit de la reconnaissance noir sur blanc de ce qui était peut-être implicite jusque-là : le droit de souveraineté ultime qui est celui de s’en aller.
 
En revanche, il n’est pas soutenable que l’Union issue du traité de Lisbonne, sans être ni pouvoir devenir un État souverain à part entière, ne soit pas beaucoup plus que la confédération d’États parfois décrite. La seule question utile, en réalité, au-delà de tous ces efforts de conceptualisation, est de savoir si ses États membres détiennent aujourd’hui davantage qu’une souveraineté nominale. Être titulaire d’un droit de retrait de l’Union n’est en rien la preuve d’une souveraineté effective et actuelle de l’État et jusqu’à ce qu’il se retire éventuellement. La Constitution soviétique garantissait, elle aussi, sur le papier, un droit de sécession à ses républiques fédérées, ce qui n’en faisait pas des États souverains, loin s’en faut, pas plus que cela ne retirait à l’URSS sa propre qualité d’État souverain. Même lorsque des États détiennent théoriquement un droit de sécession, cela peut donc se terminer de façon dramatique (États-Unis, ex-Yougoslavie). Bien que la situation soit a priori plus paisible aujourd’hui en Europe, il faut s’interroger sur la praticabilité de cette clause de retrait volontaire de l’Union, c'est-à-dire sur le coût réel – économique, politique, diplomatique, financier – pour l’État retrayant.
 
Devant l’Assemblée nationale s’apprêtant à autoriser la ratification du traité de Maastricht en 1992, Philippe Séguin se demandait en effet « si nous ne sommes pas en train de créer une situation dans laquelle la dénonciation en bloc des traités va devenir si malaisée et si coûteuse qu'elle ne sera bientôt plus qu'une solution illusoire. »
 
S’agissant de l’Union européenne, le droit de retrait ne peut en aucun cas fonctionner comme moyen de se retirer de telle politique commune ou de telle réglementation qui ne conviendrait pas ou plus aux intérêts nationaux d’un État considéré. L’État membre, en particulier les plus anciens comme la France, est tellement intégré à l’Union, le fait européen le pénètre si profondément, au coeur de son gouvernement, de son parlement, de ses juridictions, de ses lois, de son organisation économique et de sa population qu’il peut paraître irréaliste tout autant qu’insensé pour lui de se retirer. Faire sécession pour un État membre de l’Union, c’est par exemple « renoncer à tout l’acquis communautaire » (5) depuis cinquante-cinq ans, soit plus de 36.000 actes législatifs représentant quelques 175 000 pages de Journal officiel (directives, règlements, décisions) ayant force de loi et parfois depuis des décennies.

Donner à un État le choix entre « tout ou rien » s’avère particulièrement dissuasif (6). Georges Berthu se demande même si l’institution de ce droit de retrait n’est pas seulement « un prétexte pour différer encore le vrai contrôle démocratique », à son sens, via un droit de veto des parlements nationaux sur la production législative de l’Union, autrement dit un instrument de chantage permanent à l’encontre des membres du type : « si vous n’êtes pas contents, vous pouvez toujours partir… » (7)
 

Sortir de l'euro sans sortir de l'Union ?

On sait un peu mieux analyser la portée et l’effectivité de cette clause de retrait depuis que se pose, plus ouvertement et plus concrètement avec la crise de l’euro, la question de la sortie, volontaire ou non, d’États membres de la zone Euro comme la Grèce, l’Espagne ou le Portugal par exemple. Aucune disposition ne prévoit la sortie de l’Euro, mais la Banque centrale européenne elle même a jugé bon de publier un important avis juridique consacré à cette question de l'expulsion ou du retrait d'un pays membre de l'Union européenne et de la zone euro(8).

Dans cet avis juridique, M. Attanassiou considère que le retrait négocié d’un État avec l'Union « ne serait pas juridiquement impossible », avant comme après le traité de Lisbonne. De même, un « retrait unilatéral serait sans doute juridiquement controversé ». Tout en étant autorisé par la nouvelle clause de retrait volontaire, il n’est pas «prima facie en harmonie avec la raison d'être du projet d'unification européenne qu’il contredit ; à tout le moins il est problématique d'un point de vue juridique » (9).
 
À l’appui de ces conclusions, il est intéressant de revenir sur le raisonnement qui le conduit à critiquer la validité juridique d’un éventuel retrait volontaire. Tout d’abord, le droit international public, à travers la Convention de Vienne, circonscrit le droit de sécession ou de retrait, suggérant clairement que le principe de souveraineté ne dispense pas, en tout état de cause, les États de leurs obligations conventionnelles : « il ne peut ainsi justifier qu’un État se soustrait unilatéralement et comme il l’entend à l'exécution de ses obligations ». Au plan européen, il n’est plus possible de « faire valoir que, dans ses relations intracommunautaires, les États membres conservent la pleine mesure de la souveraineté, qu'il pourrait encore exercer en se retirant unilatéralement des traités. »

M. Attanassiou admet que les graves événements économiques et financiers des dernières années ont, peut-être, «augmenté le risque de sécession (modestement) ainsi que l'urgence de s’y préparer comme un scénario possible ». Avec l'augmentation « du nombre de domaines où les décisions seront prises à la majorité qualifiée » plutôt qu'à l'unanimité, les « difficultés économiques rencontrées par certaines économies de la zone euro », les « rigueurs du pacte de stabilité » et « l'impact de l'UEM » sur la « marge de manœuvre des États membres dans la politique économique » à une époque de « grave crise financière » sont autant de raisons supplémentaires pour lesquelles la possibilité d’une sécession d’un État de l'Union européenne ou de l'UEM, ainsi que ses conséquences, doivent être envisagées (10).
 
L’avis juridique publié par la BCE entend distinguer aussi les traités européens, tels qu’interprétés par la Cour de justice, qui rendent selon lui « obsolète » le principe de souveraineté s’agissant des relations entre États membres, d’une part, et le droit international public basé lui sur le principe de souveraineté, d’autre part. C’est à dessein que le retrait de l'Union européenne, avant le traité de Lisbonne, n’avait pas été prévu, contrairement aux traités internationaux classiques. C’est d’ailleurs ce qu’affirme explicitement la Cour de justice, dès 1964 et dans l’indifférence générale, dans un attendu de l’arrêt « Costa contre Enel » où elle inventa, quelque mois après son premier putsch de 1963 sur l'effet direct ("Van Gend en Loos"), le principe de primauté du droit communautaire : «le transfert opéré par les États, de leur ordre juridique interne au profit de l'ordre juridique communautaire, des droits et obligations correspondant aux dispositions du traité, entraîne donc une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté »(11).
 
Il s’agissait bien d’imprimer l’irréversibilité de l’intégration supranationale pour chaque État : « l'absence, poursuit Attanassiou, jusqu'à récemment, d'une clause de sortie officielle dans le droit communautaire primaire n’a pu être qu’intentionnelle, témoignant de l'engagement des États membres durable aux objectifs de l'UE et de l'irréversibilité du processus d'unification européenne, qui est inconciliable avec un droit unilatéral de retrait ». Le fait que l'adhésion à l'Union soit un acte volontaire de souveraineté n'est pas en soi décisif : si « la souveraineté s’exprime pleinement dans le droit de tout État d'adhérer ou non à telle organisation, une fois que cet État décide d'entrer dans une organisation, il n'est plus libre et ses souhaits propres ne sont plus décisifs. »(12)
 
Un commentateur plus modéré fait valoir que l’application de ce droit de retrait devrait en tout cas être limitée à la survenance de changement fondamental ou de circonstances nouvelles que les signataires du Traité auraient expressément identifiées (13), ou à des situations où les institutions européennes, y compris la Cour de justice, auraient agi « ultra vires » et en violation des traités, ne laissant à l’État membre d’autre choix que de se retirer(14).

La Cour constitutionnelle allemande, dans son arrêt « Lisbonne », du 30 juin 2009, affirme carrément un devoir pour la République fédérale allemande de se retirer de l’Union devant une pareille évolution institutionnelle : « Si, dans le cadre de l’évolution de l’intégration européenne, une disproportion devait surgir entre la nature et l’étendue des droits de souveraineté exercés d’une part, et le degré de légitimité démocratique d’autre part, il appartiendrait à la République fédérale d’Allemagne en raison de sa responsabilité d’intégration, d’agir en vue d’apporter un changement à une telle situation et, en ultime recours, de refuser de continuer à participer à l’Union européenne »(15). On ne trouve pareille audace chez aucun autre juge constitutionnel national, pas même français.
 
Soutenant, lui, l’irréversibilité du processus supranational face à la clause de retrait, le juriste de la Banque centrale européenne rappelle « la nature constitutionnelle sui generis de l'ordre juridique communautaire et l'interprétation bien établie de la CJCE des traités comme étant définitivement contraignants pour les États membres » (16). Cette constitutionnalisation jurisprudentielle de l’Union, que nous avons évoquée précédemment, a selon lui totalement disqualifié ce qu’il appelle le « concept extrême et largement obsolète de la souveraineté », « du moins, nuance-t-il, en ce qui concerne les relations des États membres de l'Union les uns avec les autres ».
 
Telle est, en effet, la logique à l’œuvre de l’intégration supranationale, exprimée sans détour. Jusqu’ici, en effet, ont été réalisés « des progrès patients mais continus de l'Union vers un niveau plus avancé d'intégration, impliquant des liens politiques et économiques plus étroits entre ses États membres et le transfert d'une part sans cesse croissante de leur souveraineté la plus essentielle au profit des institutions supranationales européennes ». En d’autres termes, les États membres de l’Union ne sont pas seulement liés par des traités, mais engagés dans un long mouvement juridique, économique, politique et historique, dont ils ne sauraient se défaire par une simple déclaration.
 
Reste qu’à tout moment la politique sait parfois reprendre ses droits… sur le droit et par le droit. Ce sont des «considérations politiques» qui expliquent pourquoi, malgré le silence des traités fondateurs sur la possibilité d'un retrait de la Communauté européenne, « aucun État membre n’a protesté devant la menace du retrait du Royaume-Uni en 1975 »(17) et pourquoi le Groenland a pu se retirer des Communautés européennes en 1982, en raison d’oppositions internes à la politique commune de la pêche (18). Un commentateur fait observer, en effet, qu’« en pratique, si un État membre est déterminé à se retirer, la CEE n'a pas de sanctions qui puissent être appliquées pour obliger légalement au respect du traité ». Ainsi, de ce point de vue, conclut-il, « il est vraiment sans importance qu’un droit légal de retrait existe » dans le texte du Traité (19).
 
En définitive, l'introduction dans le traité de Lisbonne d’une clause prévoyant expressément le retrait volontaire d'un État membre de l'Union est sans doute moins une véritable reconnaissance juridique du droit de retrait, que son aménagement procédural, dans des conditions telles que l’État concerné puisse être convaincu… d’y renoncer.
 
Christophe Beaudouin
L’Observatoire de l’Europe
 
 
Notes
 
(1) V. l’arrêt de la Cour suprême américaine dans l'affaire Texas White, 1868 (74 US 700), qui considère que si la Constitution américaine interdit la sécession unilatérale (et donc implicitement l'expulsion), un ou plusieurs États peuvent être autorisés à quitter l'Union, avec le consentement de leurs pairs. La Cour suprême déclare que « la Constitution, dans toutes ses dispositions, envisage une Union indestructible, composée d’États indestructibles. » V. aussi Berglund, p. 150 ; Thieffry, p. 15-17 et l'article 54 de la Convention de Vienne sur le droit des traités.
 
(2) Sur le nouveau droit de retrait de l’Union européenne, v. par exemple R. Mehdi, Article I-60, in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade et F. Picod (ss dir.), op. cit., p. 735 (JCl. Europe traités).
 
(3) J.-B.Vila, « La sortie d'un État membre dans le traité sur l'Union européenne : d'un mécanisme utopique à un protée juridique », Revue trimestrielle de droit européen, n° 2, 2011, p. 273-297.
 
(4) Jean-Claude Piris, Le traité constitutionnel pour l’Europe, une analyse juridique, Bruylant, 2006, p. 155.
 
(5) A. Pécheul, La Constitution malgré nous, Cujas, 2008, p. 101.
 
(6) O. Gohin et A. Pécheul, La nature juridique de la nouvelle Union européenne, Ed. F.-X. de Guibert, 2005, p. 89.
 
(7) Ibid., p. 169.
 
(8) P. Attanassiou, « Retrait et expulsion de l’UE et de l’UEM, quelques réflexions », Legal working paper series, n° 10, décembre 2009, site de la BCE.
 
(9) Par ailleurs, « la sortie d'un État membre de l'UEM sans retrait parallèle de l'UE serait juridiquement inconcevable ». Reste « peut-être possible par des moyens indirects » l'expulsion d'un État membre de l'UE ou de l'UEM. Les États ayant le droit de sortir de l'Union doivent a fortiori avoir le droit de sortir de l'euro, mais si la première est désormais organisée par l’article 49, il n’en est rien pour la zone euro dans laquelle un État est entré en principe de manière « irrévocable ». Un État qui serait « sorti » de la zone euro aujourd’hui devrait en tout cas également quitter l'Union européenne. Mais un État qui quitterait l'Union européenne pourrait continuer à utiliser l'euro. Il serait ainsi possible que les États membres de l'Union ayant expulsé un pays membre, concèdent à celui-ci la possibilité d'utiliser l'euro comme monnaie domestique à l’image de San Marin, le Vatican et Monaco.
 
(10) Ibid.
 
(11) CJCE, Aff. 6/64, Costa c/ Enel, 15 juillet 1964 : Rec. CJCE 1964, p. 1194, spéc p. 1158
 
(12)  K. Feinberg, p. 159 cité par P.Attanassiou, ibid.
 
(13) L’article 95 du traité CECA prévoyait l’éventualité de « difficultés imprévues, révélées par l'expérience, dans les modalités d'application du présent Traité ou un changement profond des conditions économiques ou techniques qui affecte directement le marché commun du charbon et de l'acier rendent nécessaire une adaptation des règles relatives à l'exercice par la Haute Autorité des pouvoirs qui lui sont conférés, des modifications appropriées peuvent y être apportées », tirant des conclusions de l'article 62 § 3 de la Convention de Vienne.
 
(14) Un commentateur rejette l'idée qu'une violation du Traité par un État membre donne le droit à d'autres États membres de se retirer, mais a laissé ouverte la question de savoir si les violations du Traité par les institutions européennes peuvent justifier le retrait (J. Hill, « The European Economic Community: The Right of Member State Withdrawal’», Georgia Journal of International and Comparative Law, 1982, p. 351-352).
 
(15) Cour const. fédérale, arrêt « Lisbonne ».
 
(16) « Si l'on veut résumer la direction dans laquelle la jurisprudence produite à Luxembourg a évolué depuis 1957, on pourrait dire qu'elle correspond à l’élaboration d'une Constitution pour l'Europe », estime Mancini, (p. 595). V. également les conclusions de l'avocat général Lagrange dans l'affaire Costa/ Enel (1964), p. 585 : « le traité dont la Cour a pour mission d’assurer l’application, s’il a bien été conclu sous la forme des traités internationaux et s’il en est un incontestablement, n’en constitue pas moins, du point de vue matériel, la Charte de la Communauté, les règles de droit qui s’en dégagent constituant le droit interne de cette Communauté. » V. aussi la décision rendue dans l'affaire 294/83, Parti Écologiste « Les Verts » au Parlement européen [1986] ECR 1339, § 23 : « Si le droit communautaire équivalait à une Constitution des « États-Unis d'Europe », l’acte de sécession de l'Union européenne serait de prime abord inconstitutionnel, en dépit du silence des traités sur la question d'un droit unilatéral de sécession. Le raisonnement de la Cour suprême américaine dans l'affaire Texas White est ici instructif, qui proclame les États-Unis « indestructibles ». Affaire Texas v. White, Recueil 74 US 700, Arrêt du 23 février 1868, § 5-6: «La Constitution, dans toutes ses dispositions, mène à une Union indestructible (...) Lorsque le Texas est devenu membre des États-Unis, il est entré dans une relation indissoluble. L'union entre le Texas et les autres États a été aussi complète, aussi perpétuelle, et aussi indissoluble que l’Union avec les États d'origine. Il n'y avait pas lieu à réexamen ou révocation, sauf par la révolution ou le consentement des États. »
 
(17) Le gouvernement travailliste nouvellement élu avait demandé une renégociation de ses conditions d'adhésion, suivie d'un référendum pour déterminer si le Royaume-Uni devait rester membre des Communautés européennes. La seule organisation de ce référendum postulait l'existence d'un droit de retrait.
 
(18) Le cas du Groenland ne constitue cependant pas un précédent direct, à la fois parce qu’il est un territoire danois d'outre-mer plutôt que d'un État membre et qu’il a fait l’objet d’un retrait négocié et non une décision unilatérale. Sur cette question du retrait du Groenland, V. F.Harhoff, « Greenland's withdrawal from the European Communities » (1983), Common Market Law Review, Issue 1, p. 13-33 et F. Weiss, « Greenland's withdrawal from the European Communities », European Law Review, no 3, 1985, p.173-185.
 
(19) J Hill, « The ECC: the Right of Member State Withdrawal », ibid., p. 12. Dans le même sens, se référant au retrait de l'UEM et l'effet dissuasif possible de la Convention de Vienne, un autre commentateur estime qu'« un pays qui envisage de se retirer de l'UEM n'est pas susceptible d'être découragé par la Convention de Vienne, pas plus qu’il n’y a de mécanisme efficace pour le contraindre à l'adhésion à la Convention, si un pays était déterminé à se retirer » (H. Scott, « When the Euro falls appart », International Finance, 1998, p. 214).