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L'Union européenne, laboratoire de la gouvernance
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Taille -Depuis les années 1990, la construction européenne s'est beaucoup éloignée du modèle fédéral classique [1] de type américain et même allemand ou suisse. Plus exactement, si le fédéralisme juridique est très avancé grâce à la méthode fonctionnaliste, l’ensemble donne l’allure d’une fédération globale s’adressant directement aux citoyens et dotée d’une gouvernance polycentrique, dans laquelle les États membres assurent l’impulsion et sont les relais d’exécution. Si l’Union s’est vu transférer certaines compétences régaliennes, elle ne les exerce pas à la manière d’un État souverain et elle ne remplit pas les critères de l’État admis par le droit international ou la théorie générale de l’État.
Ni Europe des États, ni État européen, l’Union n’a plus vocation à produire du politique mais à brider ces grands producteurs de politique que sont les États-nations dans un monde réputé pacifié et unifié par le marché et les droits individuels. En concluant ses Mémoires à la fin des années 1970, Jean Monnet annonçait : « La Communauté n’est qu’une étape vers les formes d’organisation du monde de demain ».
Loin des « États-Unis d’Europe », l’Union européenne et la Convention européenne des droits de l’Homme sont les laboratoires avancés de la gouvernance. Elle n’est pas un régime politique ou constitutionnel mais une « construction », un « processus » visant à l’intégration « sans cesse plus étroite », une dynamique institutionnelle et normative indexée sur le projet économique constitué par les quatre libertés de circulation (capitaux, services, marchandises et individus). La doctrine de la gouvernance s’applique aussi bien au système normatif européen qu’à ses politiques économique, monétaire, fiscale, aux statistiques, aux institutions, aux relations avec les pays en développement, aux nouvelles technologies, à l’environnement, aux droits de l’Homme, à l’aviation etc. Les principes de la gouvernance européenne ont été définis dans un Livre blanc (2001) et différents rapports de la Commission européenne. Les principes et mécanismes de la gouvernance sont aujourd’hui juridiquement consacrés au plus haut niveau depuis l’adoption du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance entrée en vigueur le 1er janvier 2013.
À l’image de la Commission, l’Union est un hybride de marché et de technique, prototype managérial parmi les quelques deux mille administrations et autorités globales produisant du droit transnational qui émergent depuis trente ans à l’échelle du monde. Cette gouvernance européenne acéphale évolue vers la « fédération désétatisée » annoncée par Habermas, et n’a donc à ce jour ni l’ambition, ni le besoin de devenir elle-même un État souverain, dès lors qu’elle en a vingt-huit mis en réseau et responsables devant elle. Après avoir ratifié ses traités, ceux-ci adoptent, transposent et appliquent le droit de l’Union, prélèvent ses ressources et relayent des politiques (fonds structurels etc.). Surtout, à travers plusieurs de ces tâches essentielles que les États accomplissent pour l’Union, ils la revêtent, même imparfaitement, du manteau de leur propre légitimité, sans laquelle aucun pouvoir ne saurait être obéi très longtemps. L’État membre peut ainsi être entendu au sens organique de « démembrement », au sens où il participe logistiquement et politiquement à l’Union en lui permettant d’exercer une administration indirecte sur les quelques 500 millions de citoyens, un « fédéralisme d’exécution ». Les États demeurent nominalement les titulaires de la souveraineté, et réellement lorsqu’ils trouvent entre eux un consensus. Individuellement, l’État membre dispose-t-il encore de la « compétence de la compétence » ? Oui, si l’on considère qu’il peut toujours se retirer unilatéralement, comme de n’importe quelle organisation internationale. L’exercice de cette « option nucléaire » demeure toutefois conditionné à une procédure réglée par l’article 50 du TUE prévoyant un délai de négociation de deux années au maximum (qui peut être étendu) sur les conditions du divorce et dont l’État retrayant ne doit pas s’attendre à ce qu’il soit un chemin de roses, comme l’illustre l’atmosphère post-référendum sur le Brexit.
Ce qui est en construction permanente, au-delà des États membres, ce n’est pas un régime, c’est un processus, une gouvernance managériale, organisée en réseaux – réseau législatif, réseau diplomatique, réseau exécutif, réseau judiciaire, réseau d’influences – dans lequel les gouvernements reprennent la main seulement lorsqu’ils parviennent à agir collectivement - dans certains domaines clés tels que les affaires étrangères et la défense notamment et lorsque l’urgence appelle des décisions politiques rapides, comme on l’a vu avec la reprise en main du gouvernail de l’Union par le Conseil européen en réaction à la crise financière, à la crise migratoire ou au risque de sécession de la Catalogne par exemple. Le démembrement des souverainetés nationales n’a pas engendré ni de souveraineté supranationale, ni un nouvel État, ni une démocratie européenne distincte des nations. Car il n’y a pas à ce jour d’équivalent européen du « We the people » (Constitution américaine), pas de demos européen, cette population culturellement assez homogène pour partager un sentiment commun d’appartenance assez fort et constituer un « peuple » même composite au dernier degré. Sans fédérateur européen, il ne saurait y avoir de fédération ni de démocratie proprement européenne, analogue aux États fédéraux existants à travers le monde, qui, dans leur immense diversité, sont tous d’abord des nations. Le philosophe Habermas balaye cet argument d’un revers de la main en faisant le pari constructiviste d’un « patriotisme constitutionnel » européen. Embryon d’organisation de troisième type – ni nation, ni empire – ou retour sous une forme inédite, de l’empire, « un empire non-impérial » comme le qualifiait l’ancien président de la Commission José-Manuel Barroso, c’est-à-dire fondé non plus sur le Politique et le Militaire, ces fonctions ayant été – provisoirement ? - déléguées aux États-Unis, mais sur l'extension continue du marché et des droits subjectifs ? Nul ne saurait prédire le destin de la gouvernance européenne et de l’utopie sur laquelle elle repose, rattrapées par la géopolitique et confrontées à des menaces inédites tant externes qu’intérieures, qui brisent les dernières illusions sur la « paix perpétuelle » et la « fin de l’Histoire ».
Extrait de Armel Pécheul et Christophe Beaudouin : "Droit de la gouvernance de l'Union européenne - Institutions et ordre juridique" (IS éditions, 2018) - Encadré p.25
Ni Europe des États, ni État européen, l’Union n’a plus vocation à produire du politique mais à brider ces grands producteurs de politique que sont les États-nations dans un monde réputé pacifié et unifié par le marché et les droits individuels. En concluant ses Mémoires à la fin des années 1970, Jean Monnet annonçait : « La Communauté n’est qu’une étape vers les formes d’organisation du monde de demain ».
Loin des « États-Unis d’Europe », l’Union européenne et la Convention européenne des droits de l’Homme sont les laboratoires avancés de la gouvernance. Elle n’est pas un régime politique ou constitutionnel mais une « construction », un « processus » visant à l’intégration « sans cesse plus étroite », une dynamique institutionnelle et normative indexée sur le projet économique constitué par les quatre libertés de circulation (capitaux, services, marchandises et individus). La doctrine de la gouvernance s’applique aussi bien au système normatif européen qu’à ses politiques économique, monétaire, fiscale, aux statistiques, aux institutions, aux relations avec les pays en développement, aux nouvelles technologies, à l’environnement, aux droits de l’Homme, à l’aviation etc. Les principes de la gouvernance européenne ont été définis dans un Livre blanc (2001) et différents rapports de la Commission européenne. Les principes et mécanismes de la gouvernance sont aujourd’hui juridiquement consacrés au plus haut niveau depuis l’adoption du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance entrée en vigueur le 1er janvier 2013.
À l’image de la Commission, l’Union est un hybride de marché et de technique, prototype managérial parmi les quelques deux mille administrations et autorités globales produisant du droit transnational qui émergent depuis trente ans à l’échelle du monde. Cette gouvernance européenne acéphale évolue vers la « fédération désétatisée » annoncée par Habermas, et n’a donc à ce jour ni l’ambition, ni le besoin de devenir elle-même un État souverain, dès lors qu’elle en a vingt-huit mis en réseau et responsables devant elle. Après avoir ratifié ses traités, ceux-ci adoptent, transposent et appliquent le droit de l’Union, prélèvent ses ressources et relayent des politiques (fonds structurels etc.). Surtout, à travers plusieurs de ces tâches essentielles que les États accomplissent pour l’Union, ils la revêtent, même imparfaitement, du manteau de leur propre légitimité, sans laquelle aucun pouvoir ne saurait être obéi très longtemps. L’État membre peut ainsi être entendu au sens organique de « démembrement », au sens où il participe logistiquement et politiquement à l’Union en lui permettant d’exercer une administration indirecte sur les quelques 500 millions de citoyens, un « fédéralisme d’exécution ». Les États demeurent nominalement les titulaires de la souveraineté, et réellement lorsqu’ils trouvent entre eux un consensus. Individuellement, l’État membre dispose-t-il encore de la « compétence de la compétence » ? Oui, si l’on considère qu’il peut toujours se retirer unilatéralement, comme de n’importe quelle organisation internationale. L’exercice de cette « option nucléaire » demeure toutefois conditionné à une procédure réglée par l’article 50 du TUE prévoyant un délai de négociation de deux années au maximum (qui peut être étendu) sur les conditions du divorce et dont l’État retrayant ne doit pas s’attendre à ce qu’il soit un chemin de roses, comme l’illustre l’atmosphère post-référendum sur le Brexit.
Ce qui est en construction permanente, au-delà des États membres, ce n’est pas un régime, c’est un processus, une gouvernance managériale, organisée en réseaux – réseau législatif, réseau diplomatique, réseau exécutif, réseau judiciaire, réseau d’influences – dans lequel les gouvernements reprennent la main seulement lorsqu’ils parviennent à agir collectivement - dans certains domaines clés tels que les affaires étrangères et la défense notamment et lorsque l’urgence appelle des décisions politiques rapides, comme on l’a vu avec la reprise en main du gouvernail de l’Union par le Conseil européen en réaction à la crise financière, à la crise migratoire ou au risque de sécession de la Catalogne par exemple. Le démembrement des souverainetés nationales n’a pas engendré ni de souveraineté supranationale, ni un nouvel État, ni une démocratie européenne distincte des nations. Car il n’y a pas à ce jour d’équivalent européen du « We the people » (Constitution américaine), pas de demos européen, cette population culturellement assez homogène pour partager un sentiment commun d’appartenance assez fort et constituer un « peuple » même composite au dernier degré. Sans fédérateur européen, il ne saurait y avoir de fédération ni de démocratie proprement européenne, analogue aux États fédéraux existants à travers le monde, qui, dans leur immense diversité, sont tous d’abord des nations. Le philosophe Habermas balaye cet argument d’un revers de la main en faisant le pari constructiviste d’un « patriotisme constitutionnel » européen. Embryon d’organisation de troisième type – ni nation, ni empire – ou retour sous une forme inédite, de l’empire, « un empire non-impérial » comme le qualifiait l’ancien président de la Commission José-Manuel Barroso, c’est-à-dire fondé non plus sur le Politique et le Militaire, ces fonctions ayant été – provisoirement ? - déléguées aux États-Unis, mais sur l'extension continue du marché et des droits subjectifs ? Nul ne saurait prédire le destin de la gouvernance européenne et de l’utopie sur laquelle elle repose, rattrapées par la géopolitique et confrontées à des menaces inédites tant externes qu’intérieures, qui brisent les dernières illusions sur la « paix perpétuelle » et la « fin de l’Histoire ».
Extrait de Armel Pécheul et Christophe Beaudouin : "Droit de la gouvernance de l'Union européenne - Institutions et ordre juridique" (IS éditions, 2018) - Encadré p.25
[1] Le fédéralisme européen fût porté par de nombreux théoriciens depuis le XIVème siècle, en réalité divisés quant aux objectifs et aux moyens. Deux principales visions fédéralistes de l’Europe ont cohabité sans se confronter : la vision politique et la vision scientifique, parfaitement opposées sur tout, sauf sur la quête d’une paix définitive entre les Hommes (V. Annexe III, Modèles théoriques d’organisation européenne). Symbole flamboyant de la première vision, Victor Hugo prononce le 21 août 1849 au Congrès de la paix le fameux discours sur les « États-Unis d’Europe ». Admirateur de Napoléon et d'une Europe française, le grand écrivain reprend la formule de l'abbé de Saint-Pierre (nostalgique du Saint-Empire) au service de la réconciliation universelle. Dans cette fédération décrite par Victor Hugo, toutes les nations du continent ont leur place, y compris la Russie. Il veut aussi "faire reconnaître toutes les nationalités" et non les abolir ou les « dépasser » comme on dit aujourd’hui, invoque carrément l'Évangile, le "doigt de Dieu", la "Providence" et loue notamment la France pour avoir montré aux peuples la voie de leur "souveraineté". L’Europe hugolienne est clairement politique et civilisationnelle. La seconde approche fédéraliste trouve comme théoricien majeur le duc de Saint-Simon (1760-1825). Partageant avec Auguste Comte l’idée que le XIXème siècle marque l’entrée du monde dans l’ère scientifique, Saint-Simon est le penseur de la révolution industrielle. L’entrée de l’Humanité dans la troisième ère de son histoire, l’ère industrielle (après l’âge du feu et le néolithique), implique de ramener l’ensemble des relations sociales et politiques à un simple calcul d’utilité, sans passion, conflit ou visée conquérante. Il s’agit de bâtir un monde neuf et parfait, de nouvelles relations humaines basées sur l’efficacité, au moyen d’une réorganisation scientifique de la société par le « management » (Taylor). Dans son livre De la réorganisation de la société européenne publié en 1814, Saint-Simon élabore une conception originale de la fédération européenne, intégrée et post-politique. Il propose d’en confier la gestion à une assemblée technocratique et censitaire, composée de savants, d’industriels, de négociants, d’administrateurs et de magistrats. Avec le passage du gouvernement à la gouvernance, de la loi à la régulation, de la pyramide au réseau, le rêve hugolien semble avoir définitivement cédé le pas au projet saint-simonien. Fonctionnaliste plutôt que fédéraliste, Jean Monnet publie en 1955 « Les États-Unis d’Europe ont commencé », convaincu que « l’État-nation est un anachronisme ». Mais derrière l’ambiguïté de la célèbre formule, c’est un autre genre de fédéralisme qui s’impose après l'échec de la CED, l'intégration graduelle, fonctionnelle et irréversible, qui avance pas à pas, empruntant des détours, ne s'annonçant jamais et générant par "débordements" un effet d'engrenage, le "spill over effect" théorisé par l'école fonctionnaliste. Quelques décennies plus tard, le président de la Convention chargée de rédiger le traité constitutionnel, Valéry Giscard d’Estaing, confirma cette approche institutionnelle de l’Union européenne et la dissimulation des buts qui a toujours émaillé son histoire : « Je savais que le mot « fédéral » était mal perçu par les Britanniques et quelques autres. J'ai pensé que ça ne valait pas la peine de créer une telle contrariété (…) Donc, j'ai réécrit mon texte, remplaçant intentionnellement le mot « fédéral » par le mot « communautaire », ce qui signifie exactement la même chose. » (Wall Street Journal Europe, 7 juillet 2003).
