L’OTAN fera un geste intermédiaire à Kiev lors d’un sommet cette semaine. Mais le véritable test sera lorsque les tirs s’arrêteront et que l’OTAN devra décider : l’Ukraine est-elle de la partie ou non ?
Vilnius n’est que le début.
L’Ukraine souhaite que l’OTAN lui ouvre une voie claire vers l’adhésion lors du sommet de cette semaine en Lituanie. Et la demande lie les membres du groupe dans des nœuds.
Attendez qu’ils aient à prendre une vraie décision.
Lorsque les tirs finiront par s’arrêter, les alliés de l’OTAN devront en fait choisir : l’Ukraine est-elle présente ou non ? C’est le moment qui mettra véritablement à l’épreuve l’unité de l’alliance.
Kiev souhaite rejoindre l’OTAN dès la fin des hostilités et a plaidé pour que l’alliance mette l’Ukraine sur la voie concrète de l’adhésion dans l’intervalle. Il soutient que la promesse aiderait l’effort de guerre maintenant, ne laissant aucune place à la Russie pour penser qu’elle peut séparer l’Ukraine de l’Occident.
Les Alliés, cependant, ont eu du mal à répondre aux demandes de Kiev. Et tandis qu’un compromis est en préparation, le lobbying émotionnel et les négociations intenses ne sont qu’un petit aperçu d’un combat politique beaucoup plus important sur l’avenir de l’Europe et de l’Ukraine une fois que les négociations sur le cessez-le-feu commenceront.
Un pays aux frontières contestées peut-il être admis à devenir membre ? L’adhésion à l’OTAN ne viendrait-elle qu’après un accord de paix avec Moscou ? Qu’en est-il des alliés qui ne sont (discrètement, pour le moment) pas enthousiastes à l’idée d’intégrer l’Ukraine ?
Ensuite, il y a l’exemple troublant de la Suède – un ajout non controversé à l’OTAN dont la candidature est néanmoins au point mort depuis plus d’un an. L’Ukraine est beaucoup plus compliquée et nécessitera beaucoup plus de politicaillerie.
« Essentiellement, tout le monde est d’accord sur l’idée que l’adhésion de l’Ukraine est désormais une chose raisonnable à réaliser à un moment donné », a déclaré Camille Grand, ancien secrétaire général adjoint de l’OTAN. « Tout le monde reconnaît que cela prendra du temps, mais quelles sont les conditions d’une adhésion effective ? Quel genre de situation sur la ligne de front ?
Ou, comme l’a dit un haut diplomate d’Europe de l’Est : « Si c’était une décision imminente de prendre l’Ukraine, ce serait un grand drame.
Ce que l’Ukraine peut (et ne peut pas) obtenir maintenant
Les responsables ukrainiens tentent d’éviter un futur débat politique houleux en convainquant les dirigeants de l’OTAN de lancer un appel maintenant, même si l’adhésion effective suivrait plus tard.
Il « est essentiel et vital pour que des décisions politiques soient prises », a déclaré Olha Stefanishyna, vice-Premier ministre ukrainien pour l’intégration européenne. « C’est tout aussi important que le soutien militaire à l’Ukraine », a-t-elle déclaré dans une interview.
À Vilnius, les alliés prévoient d’établir un nouveau Conseil OTAN-Ukraine pour des pourparlers avec Kiev et feront également un geste symbolique à l’Ukraine – ainsi qu’une assistance plus pratique pour aider les forces ukrainiennes à passer aux normes occidentales.
Mais il est peu probable que le signal d’adhésion hermétique que les responsables ukrainiens espèrent se matérialiser pleinement – c’est tout simplement trop controversé pour le moment.
Les États-Unis et l’Allemagne, en particulier, ont affiché la plus grande hésitation en ce qui concerne le débat épineux sur l’avenir de l’Ukraine dans l’OTAN.
Le président américain Joe Biden a déclaré sans ambages qu’il ne voulait pas faciliter l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN.
On s’inquiète toujours d’accueillir une nation qui a eu des envahisseurs russes pendant près d’une décennie et qui a encore de nombreuses réformes démocratiques à subir. Washington craint également que l’offre d’une invitation concrète ne fâche le Kremlin – c’est-à-dire Vladimir Poutine – à envisager une option plus radicale pour empêcher Kiev de s’aligner toujours politiquement vers l’ouest.
Et en Allemagne, le chancelier Olaf Scholz a récemment exhorté les dirigeants de l’OTAN à considérer « sobrement » la candidature de l’Ukraine et a déclaré qu’il préconisait « que nous nous concentrions à Vilnius sur ce qui est désormais une priorité absolue : à savoir, renforcer la véritable puissance de combat de l’Ukraine ».
Les diplomates travaillant sur les questions de l’OTAN soulignent que les positions américaines et allemandes se sont quelque peu adoucies dans les semaines précédant le sommet, et que les alliés du flanc est ont réussi à obtenir des concessions sur la question. On s’attend à ce que les alliés de l’OTAN présents au sommet aillent au-delà de la vague promesse de l’alliance de 2008 selon laquelle l’Ukraine « deviendra » membre à un moment donné.
Pourtant, il y a un contingent de sceptiques qui veulent que « des conditions soient appliquées » à la candidature de l’Ukraine à l’adhésion, a déclaré un haut diplomate d’Europe centrale. Et ils veulent s’assurer qu’aucune promesse finale ne soit faite trop tôt, a ajouté le diplomate, évitant une situation « où cocher les cases conduira à l’émission automatique d’une invitation ».
Dans les coulisses, il y a aussi le sentiment que même certains gouvernements publiquement favorables ont des scrupules tacites.
En effet, certains responsables occidentaux partagent en privé les inquiétudes des États-Unis selon lesquelles inviter officiellement Kiev à rejoindre l’alliance défensive pourrait conduire Poutine à des mesures plus extrêmes. D’autres voient les termes et conditions de l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN comme une partie potentielle des négociations de paix.
« L’argument le plus utilisé est l’escalade », a déclaré Natalia Galibarenko, ambassadrice d’Ukraine auprès de l’OTAN, décrivant les récits qu’elle entend parfois de partenaires, ajoutant que certains amis de l’Ukraine « de temps en temps » indiquent qu’ils pensent qu’une invitation « fermerait tout possibilités de négociation avec Poutine.
L’ambassadrice a dit qu’elle n’était pas d’accord avec cette pensée « pour la raison très simple, parce que Poutine a commencé l’invasion contre l’Ukraine sous des prétextes absolument faux ».
Le jeu final
Ensuite, il y a l’incertitude persistante quant à la fin de la guerre – ou même à la définition de « fin ». L’Ukraine acceptera-t-elle un cessez-le-feu si la Russie conserve la Crimée, par exemple ? Et, si oui, peut-il rejoindre l’OTAN ?
Les questions portent sur la tâche complexe d’établir les perspectives d’adhésion de l’Ukraine alors que les lignes de front continuent de bouger.
« Le débat va sans aucun doute s’intensifier ou s’embraser à nouveau », a déclaré un diplomate d’Europe occidentale. « Mais les lignes tracées par certains alliés sont très fermes », a ajouté le diplomate. « Je ne peux pas imaginer un débat réaliste sur l’adhésion d’un pays partiellement occupé, donc tout dépendra de l’état des lieux à la fin des hostilités. »
Pourtant, pour les défenseurs de l’Ukraine au sein de l’OTAN, faire une pause dans les plans d’adhésion en raison de ces complexités laisse essentiellement Poutine déterminer quand et comment l’Ukraine rejoindra l’OTAN.
Grand, l’ancien secrétaire général adjoint de l’OTAN, a déclaré qu’il était nécessaire de « s’éloigner du droit de veto à la Russie », soulignant qu' »il existe des précédents intéressants ». L’Allemagne de l’Ouest, par exemple, a adhéré en 1955 alors qu’elle était encore séparée de l’Allemagne de l’Est.
Ce sont les débats obscurs qui entourent l’OTAN en ce moment, et les partisans de l’adhésion ont le sentiment que leurs points prévalent lentement.
« Certains alliés pensent que l’adhésion est risquée, mais ils se ressaisissent », a insisté le premier haut diplomate d’Europe de l’Est. Les alliés, a ajouté le diplomate, « ne veulent pas donner à Poutine (a) le signal que rien ne se passera si la guerre continue ».
En l’absence d’adhésion imminente à l’OTAN, des puissances occidentales comme les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France travaillent sur de soi-disant garanties de sécurité pour l’Ukraine – des accords bilatéraux pour continuer à fournir une assistance à Kiev. Et même s’il n’est pas clair si ces accords différeront beaucoup de l’aide existante, l’idée est de donner un geste d’engagement à long terme pour l’Ukraine jusqu’à ce que l’adhésion soit faisable.
« La bonne nouvelle », a déclaré Galibarenko, ambassadeur de l’Ukraine auprès de l’OTAN, c’est qu' »une partie des futures garanties de sécurité est déjà mise en œuvre… ainsi, par exemple, l’aide militaire, les entraînements, les sanctions, l’aide financière, la pression et l’isolement sur la Fédération de Russie ».
Mais l’Ukraine, ainsi qu’un certain nombre d’alliés orientaux, ont également clairement indiqué que si les assurances d’après-guerre sont utiles, elles ne doivent pas se substituer à des progrès concrets sur l’adhésion à l’OTAN.
« Ce n’est pas une substitution », a insisté Galibarenko, mais simplement « une disposition provisoire jusqu’à ce que nous soyons couverts par l’article cinq » – la clause tant vantée de l’OTAN selon laquelle une attaque contre l’un est une attaque contre tous.
Les partenaires de Kiev sont confiants, mais admettent qu’un long travail – et des mois (ou des années) de conversations – les attend.
« Le débat sur la manière de procéder est en cours et se poursuivra », a déclaré un haut diplomate d’Europe du Nord. « Cela ne peut pas attendre et n’attendra pas après la guerre. L’Ukraine ne sera pas abandonnée.
