Le Premier ministre hongrois Viktor Orbán est souvent l’éléphant dans la pièce lorsque les dirigeants de l’Union européenne se réunissent à Bruxelles.
Mais la semaine dernière, le chancelier allemand Olaf Scholz a empêché Orbán de bloquer à lui seul l’ouverture des négociations sur l’adhésion de l’Ukraine à l’UE en demandant au Premier ministre hongrois de quitter la salle.
Cette décision, qui permet aux 26 dirigeants restants de prendre une décision unanime en l’absence d’Orbán, a été saluée par certains comme une manœuvre ingénieuse, mais par d’autres comme un dangereux précédent qui pourrait briser définitivement l’unité de l’UE.
Les décisions critiques de l’UE en matière de politique étrangère, de sécurité, d’élargissement et de finances nécessitent la bénédiction unanime des 27 États membres, mais l’abstention n’empêche pas qu’une décision soit prise.
Scholz a appelé à limiter le recours aux abstentions constructives à des « cas exceptionnels », arguant que « nous devrions absolument décider ensemble chaque fois que cela est possible et nous rassembler ».
Mais à l’approche de décisions cruciales sur l’avenir de l’UE, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a indiqué que les dirigeants pourraient être contraints d’explorer d’autres solutions créatives pour contourner un éventuel veto d’Orbán dès février prochain, lorsque les dirigeants se réuniront à nouveau pour tenter de conclure un accord sur l’avenir de l’UE. un programme de soutien à long terme de 50 milliards d’euros à l’Ukraine.
« Soit nous avons un accord à 27, soit nous aurons travaillé sur des alternatives que nous pourrons ensuite rendre opérationnelles au moment de ce prochain conseil », a déclaré vendredi von der Leyen, suggérant que le bloc pourrait envisager un accord exceptionnel entre tous sauf un. les États membres doivent garantir que les liquidités continuent de circuler vers Kiev.
Et comme les multiples décisions sur l’intégration de l’Ukraine dans le bloc nécessitent la bénédiction unanime de tous les États membres, les dirigeants de l’UE seront probablement tentés de rechercher à nouveau l’abstention constructive d’Orbán.
L’Observatoire de l’Europe a demandé à deux experts ce que cela pourrait signifier pour l’unité de l’UE.
« Politiquement sans précédent »
Techniquement, ce n’est pas la première fois qu’un dirigeant est absent lors d’un vote au Conseil européen.
Les dirigeants nomment souvent un autre leader en leur nom lorsque d’autres engagements les empêchent d’être présents. La Première ministre britannique Theresa May s’est également souvent abstenue de manière constructive lors des votes du Conseil au cours des années entre le référendum sur le Brexit et la sortie officielle du Royaume-Uni du bloc. L’ancienne chancelière allemande Angela Merkel s’est également abstenue lors d’un vote du Conseil visant à nommer Ursula von der Leyen à la tête de la Commission.
Mais ce serait la première fois qu’un dirigeant ouvre la porte à un autre dans un geste hautement chorégraphié et politiquement chargé, explique Janis Emmanouilidis, directeur général adjoint du European Policy Centre.
« C’est comparable au sens technique, mais pas au sens politique », a-t-il expliqué.
« Mais je ne dirais pas qu’il s’agit d’un précédent dangereux », a-t-il ajouté. « Orbán n’a pas été contraint de quitter la salle, mais a plutôt décidé lui-même. Cela ouvre la voie à des situations futures où un dirigeant affrontera les autres pour sauver la face sans faire dérailler une décision majoritaire. »
Mais selon Alberto Alemanno, professeur de droit européen à HEC Paris, l’anecdote de la semaine dernière soulève la question de savoir si Orbán a quitté la salle de sa propre initiative ou à la demande de Scholz.
« Indépendamment de qui a pris l’initiative, l’abstention d’Orbán pourrait constituer une nouvelle pratique permettant au Conseil européen de maintenir une démonstration d’unité à un moment de division sans précédent », explique-t-il, suggérant que cette manœuvre pourrait être utilisée à nouveau pour faire adopter des décisions sous couvert de l’unanimité.
Alemanno souligne également que les règles de vote, qui exigent qu’au moins deux tiers des membres du Conseil soient présents lors du vote, permettent techniquement à neuf États membres de s’abstenir sans empêcher le Conseil d’adopter une décision, malgré l’appétit limité.
Des décisions controversées à l’horizon
Emmanouilidis et Alemanno prévoient tous deux des sommets difficiles au Conseil européen, au cours desquels Orbán ou d’autres dirigeants de l’UE pourraient exercer leur droit de veto sur des décisions clés concernant l’élargissement du bloc et les réformes clés que cela entraînera.
« Il y a tellement de décisions ultérieures sur le long chemin de l’Ukraine vers l’adhésion à l’UE qui nécessitent l’unanimité », a expliqué Emmanouilidis.
« De nombreuses opportunités seront données à Orbán et potentiellement à d’autres chefs d’État et de gouvernement d’utiliser leur droit de veto », a-t-il prévenu.
Dès mars, tous les États membres devront approuver à l’unanimité le soi-disant « cadre de négociation » qui guidera les négociations sur l’adhésion de l’Ukraine et de la Moldavie voisine au bloc. Tous les pays doivent également contrôler les progrès réalisés dans tous les chapitres du cadre de négociation, offrant ainsi à Orban et à d’autres de multiples opportunités d’arrêter le processus.
La Bulgarie, la plus petite économie de l’UE, a utilisé son veto pour bloquer pendant deux ans les négociations d’adhésion de la Macédoine du Nord voisine, en raison de différends concernant les droits de la minorité ethnique bulgare.
« Malgré son abstention lors de ce vote, Orbán maintient son veto pour empêcher le début de ces négociations dans un avenir proche », a ajouté Alemanno. « Le Conseil a simplement gagné du temps avant que les véritables décisions sur le prochain élargissement ne soient prises au printemps. »
Le recours à la flexibilité dans le vote à l’unanimité intervient également alors que le bloc envisage de réorganiser ses règles de vote en vue d’accueillir davantage d’États membres, de peur que l’exigence de l’unanimité ne soit sévèrement étendue dans un bloc élargi.
La perspective de mettre fin au vote à l’unanimité est très sensible, en particulier parmi les petits États membres qui craignent que leur influence dans le bloc ne diminue s’ils perdent leur droit de veto.
Mais comme pour les décisions critiques à venir concernant sa politique étrangère, son adhésion et ses finances, susceptibles de mettre à rude épreuve l’unité du bloc, nous pourrions voir les dirigeants contraints de contourner l’unanimité avant même l’élargissement du bloc.
Le président français Emmanuel Macron a clairement exposé son point de vue la semaine dernière, affirmant qu’il était possible, dans certains scénarios, de « tirer le meilleur parti des flexibilités offertes par les traités ».
« Sur les sujets du moment, il faut essayer de maintenir notre unanimité, d’avancer, de discuter, de travailler », a-t-il expliqué. « Mais ensuite, pour l’avenir, je pense que nous avons les leviers pour être très innovants, sans faire de bruit sur le traité, et pour inventer des choses en dehors aussi. »
