Un an après son entrée en fonction, Giorgia Meloni a osé briser un tabou de longue date dans la politique migratoire de l’Union européenne.
La semaine dernière, la Première ministre italienne a quitté Bruxelles perplexe lorsqu’elle a annoncé un nouveau protocole avec son homologue albanais, Edi Rama, visant à sous-traiter le traitement de jusqu’à 36 000 demandes d’asile par an vers ce pays des Balkans.
La procédure s’appliquera aux migrants secourus en mer par les autorités italiennes puis débarqués dans la ville côtière albanaise de Shëngjin, où deux centres seront construits aux frais de Rome et gérés exclusivement par des fonctionnaires italiens.
Les migrants hébergés dans les hubs ne seront pas autorisés à quitter les lieux en attendant l’examen de leur dossier, qui ne devrait pas durer plus de 28 jours. Selon Meloni, les femmes enceintes, les enfants et les personnes vulnérables seront exclus.
La date de lancement a été fixée au printemps 2024, même si le protocole doit encore être traduit en actes juridiques appropriés et soumis à la ratification du parlement albanais.
« Je considère qu’il s’agit d’un accord de portée européenne », a déclaré Meloni, aux côtés du Premier ministre Rama. Les deux dirigeants ont souri largement en se serrant la main.
L’enthousiasme de Meloni est cependant encore en train d’être digéré à Bruxelles.
Une semaine après cette annonce, la Commission européenne, qui, en tant que branche exécutive du bloc, est chargée de superviser la mise en œuvre de la législation européenne, n’a pas encore publié d’évaluation ni d’avis.
Au lieu de cela, la Commission a émis des avertissements formulés de manière générique sur la nécessité de se conformer au droit européen et international.
Innover
À toutes fins utiles, l’accord Italie-Albanie est révolutionnaire, dans la mesure où aucun État membre n’a jamais conclu d’accord avec un pays tiers pour externaliser une partie de ses responsabilités en matière d’asile. Mais son existence ne doit pas être interprétée isolément.
En fait, l’initiative de Meloni, bien qu’audacieuse par nature, s’inscrit dans la dernière approche adoptée par l’UE pour renforcer sa politique migratoire commune : la soi-disant « dimension extérieure ».
Ce terme fait référence à des partenariats avec d’autres pays destinés à empêcher l’arrivée irrégulière de demandeurs d’asile, à réprimer le trafic d’êtres humains et à accélérer l’expulsion des demandeurs déboutés. Renforcer la « dimension externe », estime-t-on, facilitera la gestion de la « dimension interne » de la migration, à savoir l’accueil, l’hébergement et la relocalisation des personnes ayant droit à la protection internationale.
Cette approche a été placée en tête de l’agenda politique en raison de l’augmentation post-pandémique des demandes d’asile dans l’ensemble du bloc, qui ont atteint 519 000 au premier semestre de cette année et pourraient dépasser le million d’ici décembre.
« Les aspects extérieurs de la migration sont essentiels à la mise en œuvre réussie de notre politique », a déclaré le mois dernier Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, dans une lettre adressée aux dirigeants de l’UE.
La lettre de Von der Leyen contenait une liste détaillée de 15 « points d’action » (certains encore en cours) pour renforcer la « dimension extérieure », comme une coopération renforcée en matière de recherche et de sauvetage avec les pays du Maghreb, un projet pilote pour accélérer l’enregistrement des demandeurs et la reconnaissance mutuelle des décisions de retour (expulsions).
Jusqu’à présent, le résultat le plus tangible de cette stratégie a été un mémorandum d’accord avec la Tunisie, pays qui constitue depuis quelques années le principal point de départ des migrants qui arrivent sur les côtes italiennes. Mais le mémorandum, signé en grande pompe à la mi-juillet, en présence de Meloni, a été en proie à des revers, des controverses et même un remboursement extraordinaire de 60 millions d’euros.
L’Égypte est désormais présentée comme le prochain candidat à un accord sur mesure, même si le pays est fréquemment critiqué pour les violations des droits humains commises sous le gouvernement du président Abdel Fattah el-Sis.
La Turquie, la Jordanie, le Liban, le Sénégal et la Mauritanie sont également mentionnés dans les lettres de von der Leyen comme pays avec lesquels l’UE devrait travailler plus étroitement. Mais aucun d’entre eux n’est envisagé comme un avant-poste d’une souveraineté étendue pour traiter les demandes d’asile, une idée qui reste profondément controversée en Europe, comme en témoigne la réaction négative suscitée par le plan entre le Royaume-Uni et le Rwanda.
Selon le plan britannique, les migrants qui entrent irrégulièrement au Royaume-Uni seront transportés par avion vers le Rwanda et y resteront pendant que leurs demandes seront traitées. En cas de succès, les candidats se verront accorder la résidence permanente au Rwanda et il leur sera interdit de retourner au Royaume-Uni.
L’initiative a d’emblée suscité la discorde et se retrouve coincée dans une bataille juridique depuis juin 2022, lorsque la Cour européenne des droits de l’homme est intervenue à la dernière minute pour empêcher le décollage du premier vol à destination du Rwanda.
Le Danemark, un pays de l’UE à direction socialiste et doté d’une stratégie « zéro réfugié », a pris des mesures pour reproduire l’accord avec ce pays africain, mais a suspendu ce projet plus tôt cette année. Plus récemment, l’Autriche, autre ligne dure, a exprimé sa volonté d’établir un système « à la rwandaise ». Et la coalition au pouvoir en Allemagne, après avoir adopté une série de mesures migratoires plus strictes, a déclaré qu’elle examinerait au moins la possibilité d’une sous-traitance.
Il est trop tôt pour dire si ces projets d’idées pourraient imiter l’accord Italie-Albanie. Néanmoins, la détermination de Meloni à prouver la théorie peut être en fait mis en pratique trouvera un écho dans tout le bloc.
« Je pense que (l’accord) pourrait devenir un modèle de coopération entre les pays de l’UE et les pays tiers dans la gestion des flux migratoires », a déclaré le Premier ministre dans une interview à Il Messaggero.
Tester la loi
Pourtant, le projet de Meloni est en proie à des questions de légalité et de praticité.
Le principal d’entre eux est l’application apparemment extraterritoriale du droit européen que Rome entend poursuivre dans les centres qui seront construits sur le sol albanais. Dans le cadre de l’accord, Tirana cède effectivement sa souveraineté et accepte que les deux pôles soient régis « conformément aux réglementations italiennes et européennes pertinentes », plutôt qu’au droit national.
« Les litiges qui pourraient surgir entre les autorités susmentionnées et les migrants accueillis dans les locaux susmentionnés sont soumis exclusivement à la juridiction italienne », précise le texte, divulgué aux médias italiens.
L’Albanie fournira des services de sécurité et de surveillance dans le « périmètre » autour des centres mais ne sera pas autorisée à y entrer. Ce n’est qu’en cas d’urgence, comme un incendie, ou lorsqu’un demandeur d’asile s’échappe, que les forces de l’ordre albanaises interviennent à l’intérieur des locaux.
Cette répartition particulière des responsabilités semble être en conflit avec la directive européenne sur les procédures d’asile, qui s’applique à « toutes les demandes de protection internationale déposées sur le territoire, y compris à la frontière, dans les eaux territoriales ou dans les zones de transit » des États membres. excluant apparemment les demandes déposées dans les pays voisins.
La Commission européenne doit encore clarifier comment le protocole Italie-Albanie fonctionnera dans le cadre juridique actuel – ou futur. Le bureau de Meloni, Palazzo Chigi, n’a pas immédiatement répondu aux questions envoyées par courrier électronique.
Mais les ONG humanitaires ont exprimé leur opposition.
Qualifiant le protocole d’« illégal et irréalisable », Amnesty International a déclaré qu’il aurait « des conséquences dévastatrices pour les demandeurs d’asile, qui pourraient être soumis à une détention prolongée et à d’autres violations, en dehors du contrôle des autorités judiciaires italiennes ».
Dans une évaluation préliminaire, le Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (ECRE) a déclaré que l’accord semblait envisager « le recours automatique à la détention », dans la mesure où les demandeurs d’asile ne seront pas autorisés à quitter les centres pendant l’examen de leurs demandes, et a mis en garde contre la cessation. Le champ de compétence n’était « pas suffisant » pour permettre l’application du droit de l’UE en dehors du territoire d’un État membre.
« Il existe de multiples façons dont le protocole est susceptible de violer le droit de l’UE, mais il n’est pas aussi immédiatement et manifestement illégal que la proposition vantée par l’Autriche », a déclaré l’organisation.
Alberto Horst Neidhardt, analyste politique principal au European Policy Centre qui étudie la politique migratoire, a déclaré que le traitement extraterritorial des demandes d’asile n’était « certainement pas une idée nouvelle » mais qu’il avait dans le passé été freiné par des « questions juridiques » et « politiques ». préoccupations morales et pratiques.
Selon lui, l’objectif principal de l’accord avec l’Albanie – à savoir alléger le système d’asile italien débordé – sera finalement ébranlé par les obligations internationales de l’Italie : Rome devra assumer la responsabilité des demandeurs, qu’ils obtiennent gain de cause – grâce à leur relocalisation – ou qu’ils échouent – par la déportation.
« Pour moi, il s’agit avant tout d’un coup politique. Il s’agit d’un accord recherché par un gouvernement qui a été élu en partant du principe qu’il limiterait les arrivées irrégulières et, au contraire, il a vu le nombre de personnes arrivant irrégulièrement doubler depuis qu’il a pris le pouvoir. bureau », a déclaré Horst Neidhardt à L’Observatoire de l’Europe dans une interview.
« Ce type d’accord sera probablement envisagé et encouragé à nouveau à l’avenir. Mais je me demande s’ils seront mis en œuvre en raison de ces problèmes. Mais je m’interroge également sur leurs effets pratiques et s’ils profiteront aux pays qui les proposent. »
