La nouvelle loi finlandaise visant à traiter les cas de migration instrumentalisée a tiré la sonnette d’alarme quant à ses dispositions de grande portée.
« Nous devrions tous être plus finlandais en matière de sécurité. »
C’est ainsi qu’Ursula von der Leyen décrit la capacité des pays nordiques à traiter avec la Russie et à gérer leur frontière commune de 1 340 kilomètres. Ces compétences ont été testées et éprouvées depuis que Vladimir Poutine a ordonné l’invasion de l’Ukraine, attisant un sentiment d’urgence collectif sur le flanc oriental de l’Union européenne.
La présidente de la Commission européenne avait déjà utilisé cette phrase en avril lors de sa visite à Lappeenranta, une petite ville proche de la frontière, en compagnie du Premier ministre Petteri Orpo. Dans un point de presse conjoint, Ursula von der Leyen avait fermement condamné les « attaques hybrides » de Moscou et soutenu la réponse d’Helsinki pour les contrer.
À l’automne, la Finlande a connu un afflux soudain de centaines de migrants tentant de traverser la frontière. Ils venaient de pays lointains, comme la Somalie, l’Irak, le Yémen et la Syrie, et ont été incités par les autorités russes à faire le voyage de l’autre côté. La crise de novembre, largement perçue comme une tentative concertée du Kremlin de semer le chaos dans l’État membre de l’OTAN, a conduit à la fermeture de tous les points de passage.
« Il est essentiel de trouver le juste équilibre entre la sécurité des frontières extérieures et le respect de nos obligations internationales », a déclaré Mme von der Leyen. « Et je suis convaincue que vous faites tout votre possible pour que cet équilibre soit atteint. »
À peine trois mois après la visite de von der Leyen, l’équilibre dont elle parlait a pratiquement disparu.
Craignant une répétition de l’état d’urgence de l’automne, le gouvernement d’Orpo a présenté en mai une nouvelle loi qui, dans des situations exceptionnelles d’instrumentalisation, permettra aux gardes-frontières d’empêcher les demandeurs d’asile de traverser le territoire finlandais et de refuser l’enregistrement de leurs demandes de protection internationale.
Le projet de loi a déclenché un débat houleux, les juristes, les experts en migration et les organisations humanitaires ayant dénoncé la proposition comme une violation flagrante des normes européennes et internationales.
Le gouvernement en était parfaitement conscient : la loi a été qualifiée de « loi exceptionnelle » en raison de son incompatibilité avec la Constitution et a nécessité une majorité des cinq sixièmes au parlement finlandais. Malgré les critiques à l’intérieur et à l’extérieur du pays, l’initiative a été adoptée et a finalement recueilli 167 voix pour et 31 contre.
La législation est entrée en vigueur le 22 juillet et est depuis restée en sommeil, attendant d’être activée pour faire face à une crise frontalière inattendue.
Mais son simple passage a fait sonner l’alarme, de nombreuses voix déplorant le fait que, à toutes fins utiles, la Finlande ait légalisé le refoulement.
Plus jamais
La nouvelle loi est conçue comme un outil temporaire de lutte contre l’instrumentalisation des migrations : elle peut être déclenchée lorsqu’il existe une « suspicion justifiée » qu’un pays étranger tente de s’immiscer dans les affaires intérieures de la Finlande, constituant une menace pour sa souveraineté et sa sécurité nationale. Son application est limitée dans l’espace (le gouvernement doit délimiter une section de la vaste frontière finlandaise) et dans le temps (un mois ou dès que la menace disparaît).
Une fois la loi appliquée, les gardes-frontières sont obligés de veiller à ce que l’entrée des migrants instrumentalisés soit « empêchée » – ce qui, en pratique, pourrait signifier leur refoulement.
Les demandeurs d’asile déjà entrés sur le territoire finlandais doivent être « immédiatement expulsés » et dirigés vers un autre lieu, vraisemblablement près de la frontière, pour réexaminer leur demande. L’expulsion ne peut pas faire l’objet d’un appel, mais elle peut être réévaluée. « L’expulsion sera exécutée quelle que soit la demande de réévaluation », précise le texte.
Dans ce contexte, toutes les demandes d’asile seront refusées sauf si :
- La demande de réévaluation est acceptée.
- Le demandeur est mineur, handicapé ou se trouve dans une « situation particulièrement vulnérable ».
- S’il est renvoyé, le demandeur sera « en danger réel » d’être soumis à la peine de mort, à la torture ou à tout autre type de traitement inhumain.
« Cette nouvelle loi prépare la Finlande à l’éventualité que la Russie continue à exercer des pressions pendant une longue période et de manière plus sérieuse et à plus grande échelle », a déclaré un porte-parole du ministère de l’Intérieur en réponse à une série de questions. « Nous ne pouvons pas accepter que des personnes soient utilisées comme des outils dans des actions hybrides. »
Au cours du processus d’élaboration, a expliqué le porte-parole, le gouvernement a étudié « d’autres moyens possibles » pour faire face à la migration instrumentalisée, mais a conclu que ces plans alternatifs seraient insuffisants car « le droit national et international actuel manque de procédures suffisantes ».
Pour Helsinki, la loi d’urgence comble cette lacune flagrante et donne aux autorités la base juridique nécessaire pour agir de manière décisive en temps de crise. Le pays est déterminé à ne plus jamais voir 1 300 migrants traverser la frontière finlandaise vers la Russie sans visa, comme cela s’est produit l’année dernière. Cependant, depuis la fermeture de tous les points de passage, les arrivées irrégulières ont chuté à zéro, ce qui soulève des questions sur la nécessité même de cette loi de grande envergure.
Créer un précédent
Depuis son adoption jusqu’à son approbation, la loi a fait l’objet d’intenses critiques.
Les obligations d’empêcher l’entrée des migrants instrumentalisés et de refuser leurs demandes d’asile sont critiquées car, si elles sont appliquées, elles violeront le principe de non-entrée sur le territoire. non-refoulementqui interdit aux pays d’expulser des réfugiés vers un lieu où leur vie pourrait être en danger. Ce principe, reconnu notamment par la Convention de Genève, la Convention contre la torture et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, est considéré comme le principal bouclier contre la pratique du refoulement.
En outre, la loi pourrait violer l’interdiction des expulsions collectives, car elle pourrait conduire à la déportation massive de tous ceux considérés comme des pions dans les jeux malveillants du Kremlin – sans tenir compte des facteurs individuels.
« Les refoulements mettent des vies en danger : comme nous l’avons constaté à d’autres points de passage frontaliers, y compris dans la région, les pratiques de refoulement exposent les personnes à de graves risques en matière de droits humains et peuvent entraîner la mort ou d’autres lésions corporelles », a déclaré un porte-parole du HCR, l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés, notant que toute personne, y compris celles désignées comme des « instruments d’influence », a le droit de demander l’asile et de déposer une demande.
S’écarter de ces normes « est non seulement contraire au droit international et européen, mais crée également un précédent dangereux pour l’érosion des droits des réfugiés à l’échelle mondiale ».
La charge de travail des gardes-frontières a également été remise en question.
Le Conseil finlandais pour les réfugiés estime que la loi impose aux agents une « responsabilité déraisonnable et risquée » car ils seront appelés à effectuer des examens préliminaires et à identifier les vulnérabilités dans des circonstances imprévisibles et évolutives à la frontière. De plus, les demandeurs, qui sont acheminés par avion vers la Russie depuis des pays déchirés par la guerre, seront « peu susceptibles » de fournir les documents nécessaires, qu’ils soient physiques ou électroniques, pour plaider leur cause.
Dans une déclaration à L’Observatoire de l’Europe, les gardes-frontières finlandais ont exclu la possibilité d’expulsions collectives et ont assuré que seules des « expulsions individuelles » auraient lieu après « une évaluation au cas par cas ». Le corps est actuellement formé conformément aux « caractéristiques spéciales » de la loi et « une formation supplémentaire pourra être dispensée pendant la mise en œuvre ».
Silence à Bruxelles
Les contradictions juridiques, comme l’absence de recours qui nuit à l’accès à des recours efficaces, sont loin d’être le seul aspect « extraordinaire » du projet de loi, estime Martti Koskenniemi, professeur émérite de droit international à l’Université d’Helsinki.
Au lieu de promouvoir ce texte controversé, le gouvernement Orpo aurait pu instaurer l’état d’urgence pour donner aux gardes-frontières une plus grande marge de manœuvre dans leurs opérations. Or, la Constitution finlandaise stipule que, dans le cadre d’un état d’urgence, les mesures provisoires doivent être « compatibles » avec les obligations internationales en matière de droits de l’homme.
« Le gouvernement a choisi la voie la moins dramatique, qui consiste à faire une exception à la Constitution, à promulguer des exceptions plus dramatiques aux droits de l’homme internationaux, ce qui n’aurait pas été possible si l’état d’urgence, plus dramatique, avait été déclaré », a déclaré Koskenniemi à L’Observatoire de l’Europe. « C’est paradoxal. Cela viole le sens de la légalité », a-t-il ajouté.
« Le parlement finlandais a commis une erreur, une erreur juridique », a ajouté le professeur. « C’est un point noir dans l’histoire constitutionnelle finlandaise. Et je suis convaincu qu’il sera corrigé, tôt ou tard. »
Mais qui doit faire la correction ?
La Commission européenne, chargée de veiller à ce que les législations nationales respectent les normes européennes, est restée silencieuse dans le débat, en attendant la fin d’une analyse interne. L’exécutif lance régulièrement des procédures d’infraction contre les pays qui ne respectent pas le droit européen, comme cela a été le cas à plusieurs reprises avec la Hongrie.
Mais ces décisions peuvent être influencées par des considérations politiques. Petteri Orpo et Ursula von der Leyen sont issus de la même famille politique, le Parti populaire européen (PPE) de centre-droit, qui a fait de la gestion des frontières un pilier de sa campagne pour 2024.
La réforme de la politique migratoire et d’asile, voulue par Ursula von der Leyen, contient des articles précis pour traiter les cas d’instrumentalisation, une demande essentielle des États de l’Est. En vertu du règlement de crise, les États membres disposeront de délais supplémentaires pour enregistrer et examiner les demandes d’asile sans laisser entrer les demandeurs sur leur territoire.
Mais cette refonte, qui couvre minutieusement toutes les étapes de la procédure d’asile, ne prévoit pas de rejet automatique des demandes, et encore moins d’autorisation de les repousser.
« Ces dérogations fourniront aux États membres des moyens solides et ciblés pour protéger nos frontières extérieures », a déclaré un porte-parole de la Commission à L’Observatoire de l’Europe.
« Tout en autorisant des dérogations spécifiques, les États membres doivent garantir un accès effectif et réel à la procédure de protection internationale, conformément à l’article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE et à la Convention de Genève. »
