L’élargissement est régulièrement présenté comme la politique étrangère la plus efficace de l’UE, mais depuis la plus grande vague d’adhésion de nouveaux membres en 2004, le processus est largement au point mort.
L’invasion de l’Ukraine par la Russie a suscité un nouveau sentiment d’urgence, les dirigeants de l’UE multipliant les réunions avec les sept pays qui attendent toujours à la porte, notamment lors d’un sommet à Grenade jeudi.
Pourtant, certains de ces candidats ont vu leur candidature bloquée pendant plus d’une décennie, malgré le processus d’adhésion et les exigences qui restent les mêmes.
Alors, qu’est-ce qui a changé dans l’UE pour rendre l’adhésion si difficile ?
Avant les adhésions de 2004, « tout semblait aller dans le sens d’un monde mondial plus ouvert. Ces pays étaient, pour la plupart, en transition du communisme à la démocratie et à l’économie de marché. Il y avait donc un grand sentiment d’espoir et nous renvoyions ces pays en Europe », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe Ian Bond, directeur de la politique étrangère au Centre pour la réforme européenne.
Herman van Rompuy, alors président du Conseil européen, a ensuite salué l’adhésion des dix pays, pour la plupart d’Europe de l’Est, comme si « l’Europe était enfin redevenue « l’Europe » ».
Mais aujourd’hui, « l’UE est désormais un endroit beaucoup plus sobre, examinant également les risques et les inconvénients, les menaces auxquelles elle est confrontée et essayant d’équilibrer tout cela alors qu’elle réfléchit au prochain cycle d’élargissement », a déclaré Bond. .
« Les crises ont détourné l’attention »
Cette nouvelle prudence de la part de l’UE est attribuée en partie à une série de crises mondiales auxquelles le monde a été confronté depuis, notamment de multiples crises financières, une crise migratoire, la pandémie mondiale de COVID-19 et maintenant l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie.
Tous ont contraint Bruxelles à prendre en compte ses raison d’être et surtout, changer radicalement et rapidement certains de ses modes de fonctionnement pour répondre de manière adéquate à ces défis.
L’architecture financière a été modifiée, de multiples tentatives visant à élaborer une politique migratoire commune commencent enfin à se cristalliser, des achats conjoints ont été introduits pour les vaccins et le gaz, une dette commune a été émise pour lever des fonds et l’UE étudie désormais une sécurité et une sécurité communes. politique de défense.
« Toute cette série de crises a détourné l’attention de l’élargissement. L’élargissement a été jusqu’en 2004 le projet phare de l’UE, mais à cause de toutes ces distractions, l’UE a détourné les yeux du sujet. L’urgence n’était plus là », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe Stefan Lehne, chercheur principal à Carnegie Europe à Bruxelles.
« Les questions bilatérales sont plus importantes »
Les développements internes, estiment les experts, sont également à blâmer, comme la montée du populisme et du nationalisme au sein de l’UE, qui a conduit certains pays à bloquer les progrès en matière d’adhésion sur des questions bilatérales.
Cela est particulièrement vrai pour la République de Macédoine du Nord. Le pays a demandé son adhésion pour la première fois en 2004, a obtenu le statut de candidat en 2005, puis a souffert de 17 années de statu quo.
Sa candidature a d’abord été bloquée par Paris et Amsterdam – qui affirmaient que le processus d’élargissement devait d’abord être amélioré – puis par Athènes en raison d’un différend sur le nom du pays. Une fois cette question épineuse résolue en 2018, Sofia s’est lancée dans la mêlée pour exiger la reconnaissance formelle du fait que la culture et la langue de la Macédoine du Nord sont fortement influencées par la Bulgarie, ainsi que des protections plus fortes pour la minorité bulgare du pays.
Les négociations d’adhésion ont finalement été ouvertes en juillet 2022.
« Le processus de négociation est devenu de plus en plus difficile et ne peut être mené à bien avec le mandat d’un seul gouvernement », a déclaré à L’Observatoire de l’Europe Zulfi Ismaili, chef de la mission de la République de Macédoine du Nord auprès de l’UE.
« Cette évolution des négociations d’adhésion s’appuie plus ou moins sur les leçons tirées par l’UE des élargissements précédents, couplées à un soutien politique plus réservé au processus », a ajouté l’ambassadeur Ismaili.
La Hongrie, dirigée par le Premier ministre populiste conservateur Viktor Orban, a déjà indiqué qu’elle opposerait son veto à l’adhésion de l’Ukraine jusqu’à ce que le pays garantisse certains droits à sa minorité ethnique hongroise.
Le traitement des questions bilatérales a toujours fait partie du processus d’élargissement, a déclaré Lehne, mais « la montée des partis populistes d’extrême droite rend certainement plus difficile la progression sur l’élargissement parce que ces questions bilatérales deviennent très, très importantes ».
Il y a ensuite la question du recul démocratique et de l’érosion de l’État de droit dans certains États membres.
Il a fallu des années de conflit juridique entre Bruxelles et en particulier la Pologne et la Hongrie pour qu’un nouveau mécanisme d’État de droit liant le respect du droit et des valeurs de l’UE au décaissement de l’argent de l’UE voie le jour l’année dernière. Mais les progrès sont encore lents, car les deux pays tardent à appliquer les arrêts de la Cour européenne de justice et tentent d’utiliser leur droit de veto sur d’autres dossiers européens pour obtenir des concessions et des fonds.
L’inquiétude est que la démocratie et le respect de l’État de droit sont déjà beaucoup plus fragiles et que la corruption est plus répandue dans certains pays figurant sur la liste des candidats à l’UE et qu’ils seraient probablement plus enclins à tenter de jouer avec le système.
«Il est extrêmement important pour le fonctionnement du marché unique que l’UE reste un espace juridique unique, un espace juridique commun. C’est ce que risquent Orban (en Hongrie) et le parti polonais au pouvoir, le PiS, avec leurs réformes judiciaires. que vous ne pourrez peut-être pas vous adresser à un tribunal dans les 27 États membres et obtenir la même décision sur la base des faits de l’affaire », a déclaré Bond.
Argent et droits de vote
Un autre obstacle à l’élargissement au cours des deux dernières décennies a été le débat croissant sur ce que l’on appelle la capacité d’absorption : la capacité de l’UE à intégrer de nouveaux membres sans compromettre son efficacité et son développement.
Les deux principaux arguments avancés par les États de l’UE pour ralentir le processus sont l’argent et le droit de vote.
Les nouveaux membres ont tendance à être plus pauvres et pourraient absorber une grande partie des fonds de cohésion du bloc dans un avenir proche. Les dix pays qui ont rejoint le bloc en 2004 avaient tous un PIB bien inférieur à la moyenne du bloc.
Certains modèles prédisent également que l’Ukraine, une puissance agricole, pourrait devenir le seul bénéficiaire net de la politique agricole commune si elle y adhère sans que l’UE adopte au préalable une réforme des règles de cette politique.
Une autre préoccupation souvent évoquée concerne l’impact potentiel que les nouveaux membres peuvent avoir sur la prise de décision et le fait qu’il pourrait être plus difficile de trouver le consensus nécessaire pour répondre rapidement à des défis inattendus à moins que le recours au vote à l’unanimité ne soit davantage restreint en faveur d’un vote à la majorité qualifiée. .
Cette inquiétude s’est accrue ces dernières années à mesure que les États membres ont de plus en plus utilisé leur droit de veto pour ralentir les décisions et obtenir des concessions. La Hongrie, par exemple, a bloqué certaines sanctions contre les oligarques russes et a réussi à obtenir une dérogation significative à l’embargo pétrolier russe. La France et l’Allemagne ont également utilisé la règle de l’unanimité à leur avantage.
Cette crainte, a déclaré Bond à L’Observatoire de l’Europe, est largement exagérée, dans la mesure où l’UE a su s’adapter aux différentes crises des deux dernières décennies.
« Je pense que les gens ici ont peut-être trop peur de ce que pourraient faire les nouveaux membres ou du fait que les nouveaux membres pourraient ne pas se comporter de manière constructive. Je pense que dans la plupart des cas, lorsque les pays rejoignent l’UE, la première chose qu’ils veulent faire est de montrer qu’ils en font partie. » a-t-il déclaré, soulignant que le sujet avait déjà été évoqué avant 2004, puis lors de l’adhésion de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Croatie en 2007 et 2013.
Une intégration progressive comme une possibilité ?
Pour les deux experts, l’UE aurait pu facilement répondre à toutes ces préoccupations depuis 2004 si la dynamique d’élargissement avait été là. C’est exactement ce que l’invasion de l’Ukraine par la Russie a fourni.
« Au début, l’objectif (de l’élargissement) était de consolider l’Europe dans le contexte de la confrontation Est-Ouest. Aujourd’hui encore, il s’agit essentiellement de comprendre qu’il ne devrait pas y avoir de zones grises entre l’UE et la Russie », a déclaré Lehne.
Depuis que Moscou a déployé ses chars en Ukraine, les dirigeants de l’UE ont tenu deux sommets avec leurs homologues des Balkans occidentaux, avec une autre initiative, la Communauté politique européenne (CPE), également créée pour renforcer les liens avec les pays tiers en Europe et faciliter les échanges entre les dirigeants. ‘ niveau.
L’élargissement figurera en bonne place à l’ordre du jour lorsque les dirigeants du CPE se réuniront jeudi à Grenade. Les dirigeants de l’UE discuteront également de ce sujet lors de leur réunion informelle de vendredi, le sujet devant être au cœur de leur sommet de décembre.
Une idée qui gagne de plus en plus d’influence est celle d’une intégration progressive avec les pays candidats autorisés à rejoindre certaines politiques et programmes de l’UE à mesure qu’ils progressent dans leur processus d’adhésion.
Le concept, défendu par le président français Emmanuel Macron, a recueilli le soutien de la Macédoine du Nord.
« Nous pensons que le processus d’adhésion ne devrait pas se concentrer uniquement sur l’objectif final, qui devrait toujours rester l’adhésion à part entière, mais qu’il devrait intégrer les pays candidats dans les structures de l’UE lorsque les réformes auront été réalisées – avant l’adhésion », a déclaré l’ambassadeur Ismaili à L’Observatoire de l’Europe. .
« Un chapitre clos devrait signifier un siège à la table dans la formation adéquate du Conseil (sans droit de vote). L’écart de convergence entre les États membres et les candidats devrait se réduire au lieu de s’élargir progressivement », a-t-il déclaré.
