Un nouveau budget, l’État de droit, la défense et la sécurité sont les principales priorités pour ouvrir les portes de l’Union européenne à Kiev. L’Ukraine et l’UE seront-elles à la hauteur du défi ?
En ouvrant les négociations d’adhésion avec l’Ukraine, l’UE a décidé d’affronter son plus grand moment de vérité depuis des décennies.
Ce pays d’Europe de l’Est, qui compte quelque 44 millions d’habitants, est de loin le plus grand État membre potentiel – en termes de superficie, il est plus grand que l’actuel numéro un du bloc, la France – et son intégration pourrait s’avérer être une question existentielle majeure.
Lors des négociations d’élargissement du « Big Bang » au début des années 2000 – le premier cycle d’intégration des anciens pays socialistes, dont certains étaient sous influence soviétique depuis des décennies – les négociateurs de l’UE avaient un mantra : « Grands pays, gros problèmes ».
Ce processus d’élargissement, le plus important de l’UE à ce jour, s’est ouvert en 1998 lors de la Conférence de Londres, sous la présidence britannique de l’UE. Il s’est achevé en 2004 avec l’adhésion de la Pologne, de la Hongrie, de la Tchéquie, de la Slovaquie, de la Slovénie, de l’Estonie, de la Lettonie et de la Lituanie. Sont également inclus Chypre et Malte, les seuls nouveaux membres qui ne partagent pas l’expérience d’un régime pleinement socialiste ou communiste.
L’ensemble du processus s’est déroulé dans un environnement relativement favorable, avec des prévisions de croissance économique générale et une Russie qui ne s’affirmait pas ouvertement. Mais vingt ans plus tard, la situation est devenue tout à fait inverse.
Un autre monde, une autre histoire
La plupart des États membres de l’UE sont aux prises avec des crises financières, notamment de lourdes dettes et déficits publics, ainsi qu’un afflux massif de migrants et de réfugiés. L’Ukraine, quant à elle, se défend contre les forces russes dans la plus grande guerre que l’Europe ait connue depuis 1945.
En termes financiers et de vies humaines, les conflits entre pairs ont des coûts bien plus élevés que les soi-disant « conflits ethniques » ou les « guerres contre le terrorisme » lointaines et mal définies.
Confrontée à une énorme perte démographique due à la guerre, l’Ukraine est désormais à la recherche de paix, de stabilité politique, de frontières claires et sûres et d’infrastructures fonctionnelles.
Ses plus proches partisans au sein de l’UE l’ont bien compris.
« Depuis le début de la guerre en Ukraine, nous parlons de redressement et pas seulement de reconstruction », a déclaré Krzystof Kubon, conseiller en politique étrangère et européenne de la Plateforme civique, le parti du Premier ministre polonais Donald Tusk.
« Parce que la reprise crée des opportunités pour les économies des États européens de croître et de se développer et de rapprocher l’Ukraine de l’Union européenne », a expliqué Kubon.
Les diplomates et responsables de l’UE estiment que le nouvel élargissement coûtera 186 milliards d’euros sur sept ans, soit la durée du cadre financier pluriannuel. L’ensemble du budget de l’UE en 2022 s’élevait à 170 milliards d’euros.
Cela dit, l’ensemble du budget à long terme de l’UE – le cadre financier pluriannuel de sept ans allant de 2021 à 2027 – s’élève à un peu plus de 1 130 milliards d’euros.
Cette disposition budgétaire a été fixée avant la guerre d’Ukraine et la relance du processus d’élargissement.
Cependant, même si l’intégration d’une Ukraine économiquement dévastée dans l’UE serait extrêmement exigeante, notamment sur le plan fiscal, elle ne serait pas impossible.
Mission possible
D’une part, les lignes budgétaires dépendent toujours de la volonté politique des États membres – une question délicate d’équilibre entre les circonstances politiques, les priorités géopolitiques et les intérêts nationaux.
L’ensemble du processus d’intégration de l’Ukraine nécessitera une refonte en profondeur du budget de l’UE, exigeant des efforts financiers concertés de la part des États membres actuels.
Les bénéficiaires nets actuels comme la Pologne, l’Espagne, le Portugal, la Hongrie et d’autres vont devenir des contributeurs nets, tandis que les anciens contributeurs nets pourraient être appelés à dépenser davantage d’argent sur le budget commun. Cela nécessitera à son tour une redéfinition complexe de la politique de cohésion de l’UE.
Kubon a fait valoir que si un jour les avantages de la politique de cohésion pour un membre du « Big Bang » comme la Pologne devenaient de l’histoire ancienne, le pays bénéficierait de nouvelles opportunités de croissance – mais seulement si l’Ukraine rejoignait l’UE à un rythme modéré.
« Du point de vue polonais, si nous regardons l’Allemagne, le plus grand contributeur net lorsque la Pologne a rejoint l’UE, nous voyons notre avenir comme brillant », a-t-il déclaré.
« Lorsque l’on examine les relations économiques entre la Pologne et l’Allemagne, on constate une synergie bénéfique entre les deux économies. »
Selon le conservatisme libéral polonais de centre-droit de Tusk, la contribution nette de l’Allemagne au budget de l’UE, en particulier pour les politiques de cohésion, est devenue un investissement fructueux à mesure que les pays d’Europe centrale entraient dans le puissant domaine d’intérêt manufacturier allemand.
Du point de vue des Polonais, il existe une chance pour l’Ukraine et la Pologne de reproduire le même schéma.
Une terre noire qui vaut son pesant d’or
L’Ukraine dispose de formidables opportunités agricoles : 71 % de sa superficie est constituée du sol le plus fertile du monde, et le « chernozem » riche en humus (un vieux mot russe pour « terre noire ») en couvre environ 51 %.
En guise d’indicateur du potentiel qu’il offre, le marché foncier ukrainien a été considérablement élargi aux investisseurs privés le 1er janvier 2022, quelques semaines seulement avant l’invasion à grande échelle de la Russie.
Alors que la plupart des grands investisseurs sont soit des entreprises agroalimentaires luxembourgeoises comme Kernel, détenues par des oligarques locaux, soit des sociétés transnationales des États-Unis, de Chine et des pays du Golfe, les terres ukrainiennes pourraient, en théorie, devenir éligibles à la politique agricole commune de l’UE (PAC ), surtout après la guerre.
Cependant, la perspective de l’entrée de l’Ukraine dans le secteur agricole de l’UE n’a pas vraiment satisfait les États membres actuels. Les agriculteurs polonais, par exemple, se sont massivement opposés au régime d’importation favorable des céréales ukrainiennes mis en place par l’UE pour soutenir l’effort de guerre de Kiev.
Mais ce n’est là qu’un problème parmi tant d’autres. L’intégration de l’Ukraine, de la Moldavie, des pays des Balkans occidentaux et, peut-être un jour, de la Géorgie nécessiterait des changements radicaux dans les processus décisionnels de l’UE.
Forcer le problème
Après les expériences difficiles de la Commission européenne avec la Pologne, la Hongrie et la Bulgarie, la question de la capacité des institutions européennes à faire respecter l’État de droit est devenue incontournable.
Chaque État membre de l’UE, même le plus petit ou le plus défavorisé, est un État souverain doté du droit de vote, d’abstention ou de veto s’il le souhaite.
Tout changement au niveau national qui verrait un État membre moins enclin à respecter – voire à bloquer – les décisions prises à Bruxelles mettrait en péril la viabilité à long terme de l’union.
Certains soutiennent que la révision des politiques de cohésion de l’UE, de la PAC et des principes de l’État de droit nécessiterait une réforme profonde et globale des principales institutions de l’UE et de leurs mécanismes de prise de décision avant l’élargissement.
Depuis le « Big Bang » de 2004, les dirigeants de l’Union se sont concentrés sur la réforme du processus décisionnel du Conseil européen, qui accorde à chaque État membre le droit de veto, et sur l’élargissement de la liste des domaines politiques couverts par le vote à la majorité qualifiée afin de garantir que l’UE peut fonctionner correctement.
Selon Lukas Macek, de l’Institut Jacques Delors, basé à Paris, les questions de prise de décision et d’État de droit sont déjà suffisamment délicates en soi.
« L’élargissement à une UE de plus de 30 Etats membres peut être autant une partie de la solution qu’une aggravation du problème », a déclaré Macek à L’Observatoire de l’Europe. « L’élargissement peut faire bouger les lignes où les 27 Etats membres sont bloqués.
« Malheureusement, la dynamique politique actuelle ne semble pas aller dans cette direction. »
En fin de compte, avec l’euroscepticisme croissant au sein de l’UE et les positions anti-élargissement de plus en plus ancrées dans l’opinion publique, les États membres pourraient opter pour la stabilité plutôt que pour le changement.
« Je constate qu’il n’y a pas de volonté politique dans la majorité des Etats membres de réformer et de changer l’Union européenne », a déclaré Kubon. « Parmi les principales forces politiques de l’UE, comme mon propre parti politique en Pologne… ainsi que le parti du Premier ministre (grec) Mitsotakis et d’autres membres du PPE, il n’y a pas une telle volonté d’entreprendre des changements. »
La solution, selon Macek, pourrait venir d’une approche plus modeste.
« La question la plus importante à aborder est celle de réformer le processus d’élargissement lui-même pour le rendre plus progressif, plus nuancé, plus motivant pour les candidats, plus rassurant pour les membres et aussi plus réversible. »
