L’adhésion potentielle de l’Ukraine à l’Union européenne pourrait avoir un impact compris entre 110 et 136 milliards d’euros sur le budget septennal du bloc, selon un nouveau rapport du groupe de réflexion Bruegel.
Cela représenterait 0,10% et 0,13% du produit intérieur brut (PIB) de l’UE.
La projection utilise les règles existantes et la conception du budget 2021-2027 pour extraire une projection du montant d’argent auquel la nation déchirée par la guerre aurait droit après avoir obtenu l’adhésion tant convoitée. L’Ukraine a été déclarée candidate pour la première fois en juin 2022 et a reçu le feu vert pour les négociations d’adhésion en décembre 2023.
Les résultats excluent les énormes coûts de reconstruction, estimés à au moins 450 milliards d’euros au cours de la prochaine décennie, et supposent que l’Ukraine finira par récupérer tous les territoires de l’Est occupés par les troupes russes.
Bruegel prévoit que Kiev aurait droit à :
- 85 milliards d’euros provenant de la politique agricole commune, l’enveloppe massive de subventions aux agriculteurs du bloc. Le programme étant réparti en hectares (terres cultivées), l’Ukraine, avec son puissant secteur agricole, deviendrait le plus grand bénéficiaire.
- 32 milliards d’euros de la politique de cohésion, qui finance des projets de développement. L’allocation des fonds de cohésion est plafonnée à 2,3 % du PIB d’un État membre. Sans ce plafond, l’Ukraine aurait droit à environ 190 milliards d’euros, soit six fois plus.
- 7 milliards d’euros provenant d’autres programmes.
Au total, l’Ukraine recevrait environ 136 milliards d’euros (aux prix courants) sur une période budgétaire de sept ans. C’est bien inférieur aux 186 milliards d’euros annoncés en octobre par le Financial Times sur la base d’une étude divulguée rédigée par le Conseil de l’UE.
Toutefois, si le pays ne parvient pas à reconquérir l’Est occupé et subit une réduction permanente de son territoire, de sa population et de ses ressources économiques, Bruegel estime que l’allocation tomberait à 110 milliards d’euros.
L’adhésion de l’Ukraine « ne modifierait guère » le rapport entre les payeurs nets et les bénéficiaires nets du budget de l’UE, mais déclencherait néanmoins un remaniement tangible des allocations budgétaires. Même si le pays parvenait à une reprise robuste après la guerre, il resterait considérablement plus pauvre que l’État le plus pauvre de l’UE, la Bulgarie, et probablement que ceux des Balkans occidentaux.
En conséquence, le PIB par habitant de l’UE diminuerait, ce qui entraînerait des changements dans le montant des fonds de cohésion distribués à chaque région éligible, a déclaré Zsolt Darvas, chercheur principal à Bruegel et l’un des auteurs du rapport. En outre, l’écart de richesse pourrait stimuler un exode de trois à six millions d’Ukrainiens vers d’autres pays européens à la recherche de salaires plus élevés et d’une sécurité du travail.
« Si la moyenne baisse, cela signifie que certaines régions de l’UE qui se trouvent actuellement dans la catégorie la plus basse pourraient passer aux régions en transition et certaines régions en transition pourraient passer aux régions plus développées », a déclaré Darvas à L’Observatoire de l’Europe.
« Nous constatons également que les pays actuels de l’UE obtiendraient environ 24 milliards d’euros de moins du financement de cohésion, simplement en raison de l’impact mécanique de l’Ukraine. »
Darvas a noté que l’augmentation du budget serait « relativement modeste » et donc « réalisable », mais a insisté sur le fait que les projections étaient strictement « hypothétiques », car le bloc devrait repenser ses règles internes et son processus décisionnel avant de s’élargir davantage à l’Est.
Un risque caché
Outre l’examen des implications financières de l’adhésion de l’Ukraine, le rapport présente également une série de suggestions politiques visant à garantir un atterrissage en douceur.
Par exemple, Bruegel recommande que le bloc propose un processus d’élargissement progressif qui permettrait à l’Ukraine de bénéficier progressivement des avantages de l’UE, comme la suppression des frais d’itinérance et la possibilité de payer en euros. Cela inciterait à son tour Kiev à s’engager dans les réformes majeures nécessaires pour débloquer les 35 chapitres des négociations d’adhésion.
Mais, prévient Bruegel, la transition cache un risque plus important : l’Ukraine, une fois intégrée au bloc, pourrait à un moment donné sombrer dans un recul démocratique, comme ce fut le cas avec la Hongrie et la Pologne.
Les responsables bruxellois ont déployé une énergie incommensurable pour tenter de contenir le déclin de l’État de droit dans ces deux États membres, allant jusqu’au gel des fonds européens. Cette longue impasse a également inspiré des changements dans le cadre de l’élargissement, faisant du chapitre sur les droits fondamentaux le premier et le dernier à être clos et ajoutant un principe de réversibilité pour interrompre les négociations si un candidat revient sur ses progrès.
Darvas reconnaît que le point de départ de l’Ukraine est « très, très faible », car le pays est confronté à une mauvaise qualité de gouvernance, à des niveaux élevés de corruption et à l’influence bien ancrée des oligarques. La loi martiale en vigueur a modifié l’équilibre des pouvoirs entre les institutions et on ne sait toujours pas exactement quand elle prendra fin ni quels effets elle aura par la suite.
« La question cruciale est de savoir ce qu’il advient de l’État de droit et de la démocratie en Ukraine », a déclaré Darvas. « C’est une tâche difficile, mais elle dépend avant tout de l’Ukraine. »
Conscient d’un éventuel revirement à Kiev, le rapport suggère que l’UE devrait innover et concevoir de nouvelles dispositions juridiques susceptibles de garantir le respect des droits fondamentaux avant et après l’adhésion. Ces outils prêts à l’emploi pourraient être inclus dans le traité d’adhésion que l’Ukraine signerait avec le bloc et serait ratifié par tous les parlements nationaux.
Dans ce traité, « il devrait y avoir une clause selon laquelle si le pays ne répond pas à certains indicateurs de référence alors qu’il est membre de l’Union européenne, alors ses droits de vote peuvent être suspendus d’une manière beaucoup plus rapide que ce n’est actuellement possible dans l’UE », Darvas a déclaré, faisant référence à la procédure de l’article 7, qui n’a été activée que contre la Hongrie et la Pologne mais n’a jamais été poussée jusqu’à ses stades les plus radicaux.
« En outre, l’accès aux fonds européens pourrait être suspendu beaucoup plus rapidement. Je pense donc qu’il existe une option juridique pour mieux protéger l’UE contre le recul de l’État de droit et de la corruption. »
