L’Union européenne s’empresse de réformer ses règles budgétaires, avec un délai qu’elle s’est imposée pour terminer les travaux avant la fin de l’année. Mais y parvenir ne sera pas une tâche facile, car les divergences politiques restent profondes et étendues.
Les règles remontent à la fin des années 1990, lorsque les États membres qui envisageaient d’adopter l’euro étaient tenus de maintenir leur déficit budgétaire à moins de 3 % du produit intérieur brut (PIB) et leur dette publique à moins de 60 % par rapport au PIB.
Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) s’applique désormais à tous les pays de l’UE dans le but de garantir des finances saines et saines.
Depuis lors, il a été modifié pour faire face à la crise financière de 2007 et à la crise de la dette souveraine qui a suivi, qui a vu certains pays adopter de douloureuses mesures d’austérité pour freiner la flambée de leurs dépenses.
Avance rapide jusqu’en 2023 et la nécessité d’une nouvelle réforme devient évidente : en seulement trois ans, le bloc a traversé la pandémie de COVID-19, la guerre de la Russie contre l’Ukraine, une crise énergétique et une inflation record. Ajoutez à cela les effets aggravés du changement climatique et une course mondiale féroce aux technologies de pointe et vous obtenez un paysage économique profondément transformé.
Quatre points de friction
La Commission européenne a proposé en avril une refonte visant à rendre les règles budgétaires en vigueur de longue date plus pérennes.
Il maintient intacts les objectifs de 3 % et de 60 %, que certains économistes considèrent comme obsolètes et arbitraires, mais apporte des changements importants dans la manière dont ces deux chiffres devraient être atteints dans la pratique.
Chaque État membre devrait concevoir un plan budgétaire à moyen terme pour réduire ses déficits à un rythme crédible et placer la dette publique sur une « trajectoire descendante plausible », qui devrait être négocié avec la Commission européenne et approuvé par l’UE. Conseil.
Les ajustements budgétaires nécessaires pour atteindre – ou du moins s’approcher – des niveaux de 3 % et 60 % seraient effectués sur une période de quatre ans, correspondant aux cycles électoraux, et pourraient être prolongés jusqu’à sept ans en échange de réformes et d’investissements supplémentaires.
Même si la combinaison de la viabilité budgétaire et de l’appropriation nationale a été saluée dans tous les domaines, les ministres de l’économie et des finances ont passé les derniers mois à marchander sur des dispositions d’une extrême technicité.
Dans l’espoir de combler les divergences, l’Espagne, qui occupe actuellement la présidence tournante du Conseil, a divisé les négociations en quatre « éléments de base », qui se trouvent être les quatre points de friction autour de la table. La pression est clairement forte, car les règles budgétaires sont actuellement suspendues et devraient entrer en vigueur le 1er janvier.
Garanties de réduction de la dette
Tout le monde au sein de l’UE reconnaît que des niveaux élevés de dette publique sont préjudiciables et doivent être réduits. Ce sur quoi personne n’est d’accord, c’est le rythme de cette réduction. À quel point la vitesse est-elle trop rapide ? Ou plutôt, à quel point la lenteur est-elle trop lente ?
Des pays comme la France, l’Italie, l’Espagne, le Portugal et la Grèce, dont le ratio dette/PIB dépasse le seuil de 100 %, souhaitent conserver autant de flexibilité que possible. Ils soutiennent que les plans à moyen terme prendraient en compte leurs caractéristiques nationales et leur permettraient de tracer leur propre voie vers des finances saines.
Mais un groupe plus large, comprenant l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche, le Danemark et les trois États baltes, craint que cette marge de manœuvre ne soit abusée et ne conduise à un déclin trop lent de la dette, ce qui affaiblirait la crédibilité des règles budgétaires vis-à-vis du capital. marchés.
Début avril, l’Allemagne a publié un document officieux plaidant en faveur d’une « sauvegarde commune » qui obligerait les États membres dont le ratio dette/PIB est supérieur à 60 % à réduire leur niveau d’endettement de 0,5 % ou 1 % par an, selon leur point de départ. .
« Il faut également veiller à ce qu’une réduction réelle des taux d’endettement soit réalisée sur une base annuelle », indique le document.
Quelques jours plus tard, la Commission a fait une ouverture ouverte à Berlin en proposant des garde-fous, notamment l’obligation de réduire les niveaux de déficit de 0,5 % du PIB par an jusqu’à ce qu’ils tombent en dessous de la barre des 3 %.
L’exécutif n’a toutefois pas introduit de règle uniforme visant à réduire les niveaux d’endettement d’un certain pourcentage chaque année – exactement ce que l’Allemagne avait réclamé. Au lieu de cela, il a inséré une exigence vague selon laquelle les ratios dette/PIB devraient être inférieurs à la fin des plans à moyen terme qu’au début.
Cela n’a pas satisfait Christian Lindner, le ministre fédéral allemand des Finances, qui a depuis lors plaidé en faveur de garanties numériques qui garantiraient « l’égalité de traitement » entre les pays et garantiraient des résultats tangibles. Mais son homologue français, Bruno Le Maire, a rejeté cette idée, avertissant que des normes automatiques seraient une « erreur politique » et nuiraient à la croissance économique et à la productivité.
Seul un compromis franco-allemand pourrait sortir de l’impasse.
Réformes et investissements
Les ambitions à long terme de l’UE ont un prix élevé. Rien que pour concrétiser le Green Deal, le bloc aura besoin de 620 milliards d’euros d’investissements supplémentaires chaque année jusqu’en 2030. Pour la transition numérique, cela nécessitera 125 milliards d’euros par an, tandis que les dépenses de défense pourraient prendre jusqu’à 75 milliards d’euros jusqu’en 2025.
La majeure partie de l’argent devrait provenir du secteur privé. Pourtant, ces chiffres époustouflants amènent les gouvernements à se demander comment ils parviendront à obtenir des sommes aussi énormes.
C’est pourquoi la question des réformes et, en particulier, des investissements est au cœur de la réforme des règles budgétaires. La Commission affirme que sa proposition laisse suffisamment de marge aux États membres pour, d’une part, injecter des fonds dans des priorités majeures telles que l’énergie propre et les puces électroniques avancées et, d’autre part, maintenir les dépenses publiques à des niveaux « prudents ».
Mais certains capitaux ne sont pas convaincus et font pression pour introduire une « règle d’or » qui retirerait certains investissements clés du calcul des ratios de déficit et d’endettement, les épargnant ainsi de la surveillance budgétaire.
L’Italie, le partisan le plus virulent, a suggéré que les fonds de relance et les projets militaires pourraient relever d’une « règle d’or ».
« Les investissements et les dépenses liés aux priorités européennes, y compris la défense, sont des objectifs politiques stratégiques que nos règles budgétaires ne peuvent ignorer », a déclaré en octobre Giancarlo Giorgetti, le ministre italien de l’économie.
La coalition dirigée par l’Allemagne est résolument opposée à toute sorte de « règle d’or » car, disent-ils, une exemption créerait un précédent pour d’autres exemptions à l’avenir, creuserait des failles dans le cadre budgétaire et nuirait à son efficacité.
Mise en vigueur
Les règles budgétaires actuelles comportent un mécanisme correcteur appelé procédure de déficit excessif (PDE), qui est déclenché lorsque le ratio déficit/PIB d’un pays dépasse le seuil de 3 %. Malgré son nom, il peut également être activé lorsque le ratio dette/PIB dépasse le plafond de 60 % et ne diminue pas à un « rythme satisfaisant ».
Si un pays, après avoir été placé sous PDE, ne prend pas suffisamment de mesures pour corriger ses erreurs financières, il peut se voir infliger une amende pouvant atteindre 0,5 % de son PIB.
La menace de payer ne s’est toutefois pas traduite par une meilleure application de la loi. Le cadre budgétaire de l’UE a été régulièrement critiqué pour son application inégale et molle, alors que les niveaux d’endettement ont dépassé la barre des 100 %, mais qu’aucune amende n’a jamais été imposée.
Bruxelles veut durcir les choses et a proposé des changements pour accélérer la PDE au cas où un pays s’écarterait des engagements pris dans son plan à moyen terme. Pour les pays très endettés qui s’en éloignent, la PDE démarrera par défaut. La réforme prévoit également des amendes plus faibles qui pourraient avoir plus de chances d’être appliquées et des mesures de réputation, comme la comparution des ministres devant le Parlement européen.
Les négociations en cours visent à affiner ces dispositions, les pays à l’esprit frugal faisant pression pour des garanties plus solides afin de garantir qu’une application adéquate devienne une réalité.
Équilibre institutionnel
Le dernier point de friction est le moins surprenant car il découle de la lutte de pouvoir bien connue entre la Commission et le Conseil.
Selon la proposition actuelle, la Commission publierait des orientations économiques pour chaque pays et négocierait le plan à moyen terme, qui devrait tracer la voie à suivre pour une réduction progressive des niveaux de déficit et de dette, couplée à des réformes et à des investissements.
En imitant la méthode utilisée pour les fonds de relance du COVID-19, les plans budgétaires seraient ensuite approuvés par le Conseil et leur mise en œuvre serait effectuée par chaque gouvernement, sous la supervision de la Commission. L’exécutif évaluerait si les engagements sont respectés et, si nécessaire, proposerait des mesures correctives.
Cette manière de travailler a fait craindre que l’exécutif concentre trop de pouvoir sur l’ensemble du processus et que, par conséquent, les États membres puissent être mis à l’écart. Les discussions se concentrent désormais sur la manière d’ajuster cette répartition du pouvoir.
« C’est bien d’avoir une autre paire d’yeux », a déclaré un haut diplomate, qui a suggéré d’impliquer le Conseil budgétaire européen, un organe consultatif indépendant, dans la procédure.
L’équilibre institutionnel et l’application des règles sont considérés comme les plus avancés des quatre éléments constitutifs, tandis que les garanties et les investissements restent de formidables défis.
